Nordiskt militärt samarbete – En from förhoppning eller en reell möjlighet?

Nordiskt försvarssamarbete – tillbakablick, nuläge och vägen framåt.

2019 firade nordiskt militärt samarbete i nuvarande format sitt tioårsjubileum varför det finns anledning att kort gå igenom bakgrund, förutsättningar och vilka handlingsmöjligheter och ambitionsnivåer som kan läggas till grund för framtida vägval.

Det är viktigt att slå fast det faktum att nordiskt militärt samarbete inte på något sätt är att betrakta som nytt. De nordiska länderna är geopolitiskt och geostrategiskt sammanlänkade, men också genom de värderingar som präglar oss (synen på mänskliga rättigheter inklusive likhet inför lagen, pragmatism och målorientering med mera). Trots detta är en av de större utmaningarna för ett effektivt nordiskt militärt samarbete det faktum att vi inte alltid är särskilt skickliga i att se och analysera de skillnader som trots allt finns mellan våra länder. Perspektiv och utgångspunkter skiljer sig åt inom vissa väsentliga områden vilka i sin tur hänger samman med historia, lokal kultur, språk och säkerhetspolitiska vägval (inte minst sammankopplade med historiska erfarenheter). Exempelvis genom Norge- och Danmarks erfarenheter av ockupation under Andra världskriget, Finlands dyrköpta erfarenheter under samma krig, Islands udda roll med återskapandet av en oberoende stat och Sveriges neutralitetspolitik, utgör alla komponenter i den mix av faktorer som alltjämt komplicerar nordiskt samarbete.

I grunden är det dock väsentligt att slå fast att möjligheterna generellt sätt är flera än svårigheterna, men först efter att vi vågat oss på en fullödig analys för att identifiera gemensamma intressen oavsett om det rör samarbete i största allmänhet, operativt samarbete och förstås förmågeutveckling inklusive gemensam anskaffning av materiel.

Nordic Defence Cooperation

2009 valde de nordiska försvarsministrarna att samla di tillsvarande samarbetsformer för materielsamarbete, internationell krishantering och förmågeutveckling under ett ramverk som gavs samlingsbenämningen Nordic Defence Cooperation – NORDEFCO. Under de 10 år som gått sen dess har fokus legat på samarbete som efter hand skapat bättre förutsättningar för att uppnå fredstida rationalitet inom t.ex. utbildning, viss övnings- och träningsverksamhet liksom inom ramen för internationell krishantering. Många initiativ har av naturliga skäl och behov kommit att växa ur kärnverksamhet vid regementen, baser och flottiljer. Vidare har roller och kompetens för utbildning inför fredsbevarande insatser, koordinerats på ett sätt som medger rollspecialisering och fokus. Vidare har samarbete utvecklats inom ramen för taktiskt transportflyg, nyttjande av alternativa landningsbaser för ökad flygsäkerhet, initiering av ett arbete för utbyte av luftlägesinformation, ytterligare fokus har lagts på försvarsmaterielsamarbete och en process har tagits fram för att förenkla tillgången till varandras territorier. För att hantera en alltmer komplex samarbetsagenda, inrättades 2016 säker kommunikation mellan de nordiska ländernas försvarsdepartement och militära högkvarter. I oktober 2018 ersattes den sedan 2013 gällande visionen för det nordiska försvarssamarbetet med en ny (NORDEFCO Vision 2025) och mycket mer vittgående. Nu förflyttades fokus från fredsrationalitet till att peka ut riktningen för ett nordiskt samarbete i fred, kris och konflikt. En kvalitativ ambitionshöjning av stor omfattning. Varför hamnade vi där?

Omvärldsutvecklingen som drivkraft

Den sedan det rysk-georgiska kriget i augusti 2008 alltmer ansträngda relationen mellan Ryssland och ”väst” sjönk i februari 2014 till nya bottennivåer i samband med den ryska illegala annekteringen av Krimhalvön i Ukraina. Dramat på Krim följdes av en snabbt eskalerande konflikt i östra Ukraina samt från 2015 Rysslands inblandning i Syrien-konflikten. Ovan nämnda ryska handlingsmönster har därutöver klätts på med en tydlig militär upprustning med satsningar på nya vapen och förmågor samt en betydligt mer offensiv militär hållning och positionering från Svarta havet till Östersjöområdet och Nordkalotten/Arktis. I sammanhanget bör även nämnas ökade aktiviteter inom ramen för icke-linjär krigföring såsom riktade informationsoperationer. Det är också känt hur nämnda agerande fått Nato att öka satsningarna och förberedelserna för kollektivt försvar, men också hur USA efter hand ökat sin närvaro i Europa. Sverige har efter decennier av nedrustning och minskade satsningar på försvar, ånyo påbörjat uppbyggnaden av en nationell försvarsförmåga. Nämnda omvärldsutveckling är naturligtvis i sak negativ, men är samtidigt ett stabilt fundament för nordiskt militärt samarbete byggt på gemensamma intressen och behov alldeles oavsett olikheterna ifråga om säkerhetspolitiska vägval och andra eventuella olikheter. Förutsättningarna för samarbete synes därmed bättre än någonsin efter kalla krigets slut samtidigt som vi aldrig får bortse från de olikheter som grusat förväntningarna så många gånger tidigare. En ogynnsam omvärldsutveckling och den därigenom framarbetade Vision 2025 har därigenom kommit att lägga grunden för en tydligare gemensam väg framåt som också öppnar för militärt samarbete i alla konfliktnivåer, och som utgör ett komplement till existerande säkerhetspolitiska vägval. Målet är övergripande att bidra till ökad regional stabilitet och säkerhet samt ökad strategisk handlingsfrihet. En tydlig riktning för fortsatt utveckling utgörs av samarbete kring läges- och situationsuppfattning till stöd för en gemensam grund för nationell beslutsfattning. Vidare satsas ytterligare på ökad handlingsfrihet genom att till exempel fortsätta utveckla konceptet för alternativa landningsbaser, senast också för beväpnade stridsflygplan samt att ge ökad tillgång till logistikstöd för främst flyg- och marinstridskrafter.

Finskt-svenskt militärt samarbete i en utmanande omvärld

Parallellt med utvecklingen inom ramen för NORDEFCO har omvärldsläget drivit fram andra typer av samarbeten mellan nordiska länder. Danmark, Island och Norge har sin naturliga hemvist inom ramen för Nato såväl avseende operativ planläggning som förmågeutveckling. Finland och Sverige har förutom en månghundraårig gemensam historia också lång erfarenhet av militärt samarbete såväl före som under och efter andra världskriget. Ländernas särställning ifråga om säkerhetspolitiska vägval har skapat förutsättningar för samarbete kring gemensamma utgångspunkter i rollen som partner till Nato, men också vad avser policy och beredskapsförband till stöd för EU-ledd krishantering. Som ovan antytts är det alltjämt mycket viktigt att också slå fast skillnaderna mellan Finland och Sverige. Finlands historia som självständig nation jämte de dryga 1300 kilometrarna av gemensam landgräns med Ryssland, är övertygande faktorer vilka ger ett geopolitiskt och geostrategiskt läge som skiljer sig väsentligt från svenska utgångspunkter. Sverige har historiskt stundtals uppvisat en okänslighet inför Finlands läge och krav på förhållningssätt till sitt stora grannland, en okänslighet som på senare tid avtagit och som i militära kretsar genom nära och förtroligt samarbete istället fostrats till ökad kunskap och insikt. Detta är något som sammantaget gagnat helheten i ländernas militära samarbete. På motsvarande sätt som ovan beskrivits vad gäller NORDEFCO, har den negativa utvecklingen avseende säkerhetsläget i norra Europa kommit att driva länderna ännu närmare varandra.

Finsk-svensk operativt koncept

I skuggan av Krim-krisen påbörjade Finland och Sverige ett närmande som efterhand la grunden till ett samarbete med en ambition som numera omfattar såväl militärstrategiska- och operativa aspekter som gemensam förmågeuppbyggnad. Samarbetet bedrivs inom samtliga försvarsgrenar- och stridskrafter och på alla ledningsnivåer. Graden av personkännedom är hög och samverkan mellan chefer på olika nivåer sker ofta och gärna via säkra sambandsmedel. 2018 sammanfattades ett till en början tämligen vildvuxet samarbete i ett samförståndsavtal (Memorandum of Understanding – MoU) mellan respektive regeringar. Ett avtal som i december följdes av ett gemensamt militärstrategiskt, men också operativt koncept. Övningsverksamhet samordnas, forskningssamarbete koordineras där så är lämpligt och dialog  kring förmågeutveckling förs där så bedöms lämpligt och relevant för båda parter. En gemensam strävan kring tydliga mål för interoperabilitet byggs kring bland annat federerade ledningssystemlösningar (Federated Mission Networking – FMN), men också kring andra standardiserade lösningar som tillhandahålls båda länderna genom partnerskapet med Nato. Stabs- och förbindelseofficerare finns redan utplacerade i respektive lands nationella högkvarter och andra förbindelsearrangemang testas regelbundet vid gemensam övningsverksamhet. Förutom det militära samarbetet förs en nära försvarspolitisk dialog som med en hög grad av lyhördhet strävar efter att skapa mandat och förutsättningar för att maximera möjligheterna till ett effektivt militärt samarbete.

Som tidigare nämnts har Finland givet sin historia och sitt geostrategiska läge valt att också efter det kalla krigets slut fortsatt satsa på ett stort och personalstarkt invasionsförsvar. Detta samtidigt som övriga nordiska länder genomgått kraftiga nedskärningar av sina militära förmågor med därtill hörande omstöpning mot internationell krishantering. Sverige gick mycket långt i avvecklingen av traditionella militära förmågor, men behöll alltjämt full förmågebredd (det vill säga inga försvarsgrenar eller delförmågor avvecklades helt). Även om de finländska och svenska försvarsmakterna skiljer sig åt ifråga om struktur och volym (främst avseende arméstridskrafter), finns flera kompletterande förmågor som till exempel de svenska ubåtarna med optimerad förmåga för verksamhet i Östersjöns bitvis mycket speciella operationsmiljö och det faktum att Sverige fortsatt opererar ett tämligen stort och modernt flygvapen. Sammantaget kan konstateras att omvärldsutvecklingen drivit på ett redan existerande militärt samarbete till att med utgångspunkt från en gemensam syn på regional säkerhet bygga ett nära och operativt fokuserat teamwork med syfte att öka båda ländernas handlingsfrihet med militära maktmedel. Det finns vidare ett mycket tydligt politiskt, militärstrategiskt och operativt fokus som präglar alla delar av samarbetet. Något som ger stadga, koherens och långsiktighet. En fortsatt rak samarbetslinje bygger dock på ländernas fortsatta förmåga att respektera varandras olikheter och det faktum att båda ländernas intressen och målsättningar måste iakttas och respekteras för att upprätthålla och fortsatt utveckla den högra grad av tillit och förtroende som nu präglar samarbetet.

Trilateralt militärt samarbete

Sverige befinner sig för närvarande i processen med att ta fram ett nytt så kallat försvarsbeslut med närmare försvarspolitisk inriktning för åren 2021-2025 samt en idé om fortsatt utveckling mot 2030. För att skapa en så bred politisk samsyn som möjligt, aktiveras vanligtvis den parlamentariskt sammansatta försvarsberedningen för att ställa samman underlag som förslag till regeringen. Förslagen har inför försvarsbeslutet 2020 sammanfattats i två rapporter där den första lämnar förslag för utformningen av främst de civila totalförsvarskomponenterna och den andra dito för det militära försvaret. Det är inte särskilt förvånande att den svenska försvarsberedningen ger ett mycket brett och djupt stöd för fortsatt och fördjupat militärt samarbete med Finland. Det är dock värt att notera att man också ger ett mycket tydligt stöd för ett utökat militärt samarbete med också Norge.

De problem innen norskt-svenskt militärt samarbete som historiskt sett uppstått har i regel varit sammanlänkade med omfattande materielprojekt. Även i dessa sammanhang har fromma förhoppningar och viss naivitet ifråga om respektive lands nationella utgångspunkter och intressen skapat hög fallhöjd då projekten brutit samman. Samtidigt är det mycket viktigt att minnas att det parallellt med försöken till stora materielsamarbeten också funnits jordnära och mycket uppskattade samarbeten på lägre nivåer. Exempel utgörs bland annat av tidigare nämnda Cross Border Training mellan flygstridskrafter, men också utbildningssamarbete mellan den svenska Markstridsskolan och Hærens Våpenskole i Rena, nära samarbete mellan ländernas specialförbandssystem liksom samarbete inom ramen för internationella krishanteringsinsatser.

Även i detta sammanhang har omvärldsutvecklingen ställt frågan i ett delvis nytt ljus där det närmast uppenbara behovet av dialog mellan Norge och Finland om läget på Nordkalotten, på ett lika självklart sätt också bör/måste omfatta Sverige med målet att öppna samtliga möjligheter för att i olika typer av säkerhetspolitiska kriser kunna stödja varandra genom utbyte av underrättelser och lägesinformation, men också tillgång till territorium och infrastruktur samtidigt som gemensam och/eller samordnad operativ verksamhet inte ska uteslutas. Då alla tre länder uppvisar stora likheter i sin syn på samhällets motståndskraft omsatt i totalförsvarskoncept, är även detta område ett naturligt område för samverkan och koordinering.

Självfallet inramas alla potentiella samarbeten av Norges medlemskap i Nato liksom att Finland och Sverige inte ingår i någon militär allians. Under förutsättning att nödvändiga politiska mandat finns på plats, finns det givet de militärstrategiska omständigheterna få skäl att inte sträva efter optimerade förutsättningar för samordning av operativ verksamhet. Genom tämligen översiktliga studier av militärgeografin på Nordkalotten kan man snabbt dra slutsatsen att uteblivet samarbete riskerar begränsa respektive lands militära handlingsfrihet högst betänkligt, vilket också inbjuder regionala aktörer till att exploatera svagheter och luckor i de nordiska ländernas försvarslösningar.

Sverige och Finland har i grunden inte särskilt många alternativ än att söka sig till varandra för ett pragmatiskt militärt samarbete samtidigt som Norge traditionellt alltid har pekat på sitt medlemskap i Nato som lösning. Nato är en unikt kapabel militär allians, men som i allt multilateralt samarbete med krav på konsensusbeslut går det inte att bortse från att värdefull tid kan gå förlorad i politiska processer, särskilt i samband med svårtydbara icke-linjära (hybrid) hot och incidenter. Att öka handlingsfriheten genom ett pragmatiskt ansatt nordiskt militärt samarbete som komplement till Nato-medlemskapet torde därmed i allra högsta grad också ligga i norskt militärt intresse.

Hur går vi vidare?

Grunden måste hämtas ur ett tydligt och långsiktigt politiskt åtagande från samtliga tre länder för att skapa stabilitet kring ett utvecklat trilateralt militärt samarbete. På motsvarande sätt som beskrivits ovan, kräver det utmanande omvärldsläget både handling och vilja till pragmatiska lösningar där också ett tydligt ”nej tack” också ”är service”. Samtliga tre länders intressen måste identifieras och tas hänsyn till för att lägga grunden för ett långsiktigt samarbete på lika villkor. Hur frestande det än må vara för norska företrädare att hänvisa till hur enkelt allt hade varit om bara Sverige och Finland hade gått med i Nato, så är detta en fråga för politiska processer som för närvarande inte synes stå på dagsordningen.

Mot denna bakgrund är det därför mycket angeläget att söka ett prestigelöst och målorienterat utbyte för att maximera förutsättningarna för samarbete i första hand på Nordkalotten. Ett samarbete som syftar till ökad militärstrategisk och operativ handlingsfrihet och som bör kunna omfatta såväl normalläge som en säkerhetspolitisk kris och/eller samarbete i händelse av att ett eller flera av länderna utsätts för ett väpnat angrepp.

Precis som i fallet med Finland och Sverige, torde utgångspunkten bygga på politiska beslut i respektive land, en efter hand harmoniserad lagstiftning om att kunna ge och ta emot militärt stöd samt förmågeuppbyggnad kring planering, övningsverksamhet och tydliga interoperabilitetsmålsättningar.

De nordiska länderna har en i många stycken gemensam värdegrund lika självklar som det faktum att våra länder utgör en gemensam geostrategisk helhet vars utmaningar måste mötas lika helhetligt. Rätt ansatt och avvägt kan vi gemensam bidra till att minska exploaterbara brister och luckor samt därmed bidra till ökad regional stabilitet och säkerhet. Det är dock ständigt angeläget att ständigt hålla ländernas särdrag och delvis olika utgångspunkter minne för att inte igen göra misstaget att tro att one size fits all.

Denne artikkelen var først publisert i Luftled 1-2020.

Foto: K34 Nyköping, en svensk Visby-klasse, under trident Juncture. Markus Vågenes Villanger/Forsvaret