Det siste året har rapporter om Norges forsvar- og sikkerhetspolitikk kommet som perler på en snor. Regjeringen la frem en ny langtidsplan for forsvarssektoren, forsvarssjefen ga sitt fagmilitære råd, og vi fikk tre offentlige utredninger fra Forsvarskommisjonen, Totalberedskapskommisjonen og EØS-utvalget. Samlet gir dette en omfattende og grundig oversikt over Norges forsvars- og sikkerhetspolitiske kontekst, ambisjoner og utfordringer. Rapportene enes også om én viktig ting, understreket i langtidsplanen: NATO er «fundamentet for norsk sikkerhet», og «USA er Norges viktigste allierte».
Men kan vi faktisk sette vår lit til USA? Om et halvt år er det presidentvalg. Mange spør seg hva som blir konsekvensene hvis Donald Trump vinner. Og det er flere grunner til å tenke nøye gjennom hva som kan skje hvis USA trekker seg vekk fra det transatlantiske samarbeidet og Norge. Særlig mens Norge står utenfor, med de fleste av våre nærmeste allierte innenfor, et tilsynelatende mer forent og «geostrategisk» EU.
Det er dette denne artikkelen kort skal analysere. Hovedfunnet er at EU i dag ikke er på vei til å bli et alternativ til NATO. Men Norge har foreløpig gode forutsetninger for å utnytte den noe brokete utviklingen av forsvars- og sikkerhetspolitiske initiativer som har vokst frem de siste årene. Det krever imidlertid at man holder seg godt oppdatert om EUs planer. Skulle Trump vinne presidentvalget blir bildet mer komplisert. Da kan Norge stå foran et vanskelig dilemma: skal man sette sin lit til et mulig illiberalt USA, eller lette etter alternativer i Europa?
Å undersøke problemstillingen er ikke det samme som å si at USA er i ferd med å snu ryggen til Norge og Europa. Men flere avgjørende hendelser i internasjonal politikk de siste tiårene har kommet overraskende på oss. Berlinmurens fall og Sovjetunionens oppløsning. Finanskrisen, brexit og koronapandemien. Trumps første presidentskap og Putins invasjon av Ukraina i 2022. Derfor kan det være lurt å tenke gjennom et spekter av ulike scenarioer.
«Trump er USA»
Kanskje virker det som et underlig tidspunkt å stille spørsmål ved den amerikanske sikkerhetsgarantien og USAs forpliktelse til NATO. Det er blitt hevdet at Russlands invasjon har «gjenopplivet» alliansen og «brakt USA og Europa tettere sammen». Amerikansk våpenhjelp til Ukraina, en flere amerikanske soldater utplassert i Europa og etterretningssamarbeid er eksempler det gjerne vises til. Svensk og finsk NATO-medlemskap er også blitt tolket som et tegn på at landene ser til NATO og USA, ikke Europa, for sikkerhetsgarantier. USAs reaksjon på invasjonen demonstrerer «besluttsomheten på å igjen rette oppmerksomheten sin på Europa», ifølge Yanan Song.
Men USAs oppmerksomhet er ikke udelt, påpeker Song. Siden 2011 har USA hatt ambisjon om å «pivotere mot Asia». Det har president Joe Biden gjort alvor av, og for tiden er USA travelt opptatt med å styrke sin militære tilstedeværelse i Stillehavet. Noen mener USA er mer opptatt av å balansere mot Kina enn å pleie forholdet til Europa og NATO. Pivoteringen har skjedd i takt med Kinas vekst – og dermed den relative svekkelsen av USA. Røren har imidlertid nylig påpekt at USAs unipolare øyeblikk er langt fra over, og at amerikansk militærmakt fortsatt er «uovertruffen».
USAs tilsynelatende relative svekkelse og dreiningen til Asia gjør likevel at Europa må ta mer ansvar for egen sikkerhet og forsvar. Det erkjenner både Regjeringen i langtidsplanen og forsvarssjef Eirik Kristoffersen i sitt fagmilitære råd. Det gjør også Forsvarskommisjonen. Kommisjonen trekker imidlertid også frem én annen faktor som kan påvirke amerikansk utenrikspolitikk: innenrikspolitikken. Konkret tendensen til isolasjonisme og tilbaketrekning.
Meningsmålinger og ekspertanalyser tyder på at valget i november blir jevnt. Det kan foreløpig ikke utelukkes at Trump på nytt flytter inn i Det hvite hus. Han har allerede sjokkert allierte med å si at han vil oppfordre Russland til å angripe NATO-medlemmer som ikke oppfyller alliansens toprosentmål. Trump kan også prøve å trekke USA ut av NATO, selv om en fersk lovendring i teorien skal stoppe det. Men det formelle medlemskapet har ikke nødvendigvis mest å si, påpeker USAs tidligere NATO-ambassadør Ivo Daalder: allierte vil ikke «ha tillit til at et Trump-ledet USA vil komme til unnsetning».
Og er det egentlig isolasjonisme man kan vente fra Trump? Trumps utenrikspolitikk kan bedre beskrives som illiberal, autoritær og populistisk, ifølge Snyder. Tendensene har dype røtter i amerikansk politikk og koblinger til Tea Party-bevegelsen, og Trumps popularitet og støtte i befolkningen har sementert dreiningen i det republikanske partiet. Økt politisering og polarisering i årene siden kan i tillegg ha svekket andre evnen til andre institusjoner, som Kongressen, høyesterett og byråkratiet, til å holde Trumps utenrikspolitikk i tøylene. Bidens problemer med å få Senatet til å vedta den siste hjelpepakken til Ukraina illustrerer hvordan «trumpistiske» fraksjoner i det republikanske partiet kan få enorme konsekvenser for USAs allierte. Selv om Trump ikke skulle vinne valget er det dermed grunn til å tro at «trumpismen», støttet av en betydelig del av befolkningen, har fått et varig fotfeste i deler av det politiske etablissementet i USA. «Trump er USA – eller i hvert fall en veldig stor del av det», slår Kirshner fast.
Et europeisk lappeteppe
En autoritær, illiberal og opportunistisk dreining av amerikansk utenrikspolitikk kan være dårlig nytt for Norge, en småstat som avhengig av et «velregulert internasjonalt samfunn». Men angivelig er det ikke bare NATO som reiste seg styrket i kjølvannet av Russlands fullskala angrep på Ukraina. Krigen har også blitt kalt en «strategisk» eller «geopolitisk» oppvåkning for EU. Den franske diplomaten og en av EUs «grunnlovsfedre» Jean Monnet skrev i sine memoarer i 1976 at «Europa vil bli smidd i kriser». Det har dannet grunnlaget for hypotesen om at kriser som koronapandemien og Ukraina-krigen, vil styrke EUs integrasjon.
Ved første øyekast kan det se ut til at hypotesen lar seg bekrefte: Da koronapandemien brøt ut tok det tid før EU innførte en felles politikk og tiltak for å begrense smitte og sikre tilgang til vaksiner og smittevernutstyr. Da Russlands invaderte Ukraina med full styrke i februar 2022 var EU mer resolutt og raskt ute med å vedta sanksjoner, bistå med humanitær hjelp, finansiere våpenleveranser til Ukraina gjennom Den europeiske fredsfasiliteten (EPF) og opprette EUs første militære misjon for Ukraina (EUMAM). Det kan tyde på at krisene har styrket unionen.
Kort tid etter Russlands fullskala invasjon av Ukraina la EU frem Det strategiske kompasset, unionens første forsvars- og sikkerhetsstrategiske dokument. Det inneholder flere tiltak for å styrke EUs militære evner robusthet innen 2030. Blant tiltakene er opprettelsen av en innsatsstyrke (RDC) på inntil 5000 soldater innen 2025 og starten på øvelser på land og til sjøs. Det er også blitt innført en rekke nye initiativer for å styrke forsvarsindustrien gjennom blant annet ASAP, EDIRPA og EDIS, i regi av EU-kommisjonen. Flere initiativer knyttet til forsvar og sikkerhet eksisterte også før 2022, blant annet Det europeiske forsvarsbyrået (EDA). I 2017, året etter at Trump vant presidentvalget, fikk man Det europeiske forsvarsfondet (EDF), det militære hovedkvarteret i Brussel (MPCC) (det operative hovedkvarteret for EUMAM), Koordinert årlig gjennomgang av EU-staters forsvar (CARD) og Permanent strukturert samarbeid (PESCO). Dette foregår innenfor rammen av EUs felles forsvars- og sikkerhetspolitikk (CSDP), introdusert med Lisboatraktaten i 2009, der Norge er en samarbeidspartner.
Hva betyr dette for Norge når de fleste av våre viktigste allierte, Sverige, Danmark, Finland og Tyskland, er EU-medlemmer? Risikerer Norge å bli stående igjen alene mens EU trer frem som en forent sikkerhetspolitisk aktør i møte med krisen som er Ukraina-krigen, og den ytre fienden som er Russland?
Både EØS-utvalget og Rieker, Riddervold og Gunnarsdottir ved NUPI har nylig gjennomgått utviklingen av EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk og Norges samarbeid med EU på dette området. Norge bidrar blant annet med personell til EUMAM, deltar i et PESCO-prosjektet om militær mobilitet og er tilknyttet alle EUs forsvarsindustrielle programmer.
Rapportene påpeker at Norge og EU har et bredt forsvars- og sikkerhetspolitisk samarbeid, men at foregår utenfor EØS-samarbeidet og uten en tydelig plan. EØS-utvalget mener begrepet «lappeteppe» er dekkende. Det er også krevende for Norge å følge med på en rask utvikling med mange nye prosjekter, samtidig som man har begrenset tilgang til foraene der avgjørelsene drøftes og fattes, ifølge NUPI-forskerne. Dette blir ikke enklere av at konseptet «sikkerhet» nå favner bredere samtidig som man har fått et økt fokus på sammensatte trusler, som energisikkerhet, datasikkerhet og sikring av leverandørkjeder.
Fleksible muligheter
EUs felles forsvar- og sikkerhetspolitikk har hovedsakelig vært basert på mellomstatlig regjeringssamarbeid. Men EU-kommisjonens rolle vokser, blant annet gjennom innføringen av flere forsvarsindustrielle prosjekter. Det gjør at man har «sett en utvikling mot mer overnasjonalitet også her», skriver Rieker, Riddervold og Gunnarsdottir. Det er også konklusjonen til Håkansson, som hevder at EU-land ser til Kommisjonen for felles løsninger. I stor grad har de fleste EU-initiativene fokus på koordinering, informasjonsutveksling og finansieringsmekanismer. Fiott slår fast at selv om EU-kommisjonen har fått en mer fremtredende rolle når det gjelder forsvar- og sikkerhetspolitikk, så kan det best beskrives som politisk entreprenørskap, fremfor en overgang til mer reell overnasjonalisme. Og selv om paragraf 42 av Lisboatraktatens har ambisjoner om et felles europeisk territorielt forsvar, så har det vært lite fremdrift på det feltet. I mars 2022 understreket EUs regjeringssjefer at NATO fortsatt er «grunnlaget for det kollektive forsvaret av medlemslandene». EØS-utvalget påpeker at Ukraina-krigen har gjort arbeidsdelingen mellom NATO og EU tydeligere, både fordi EU kan benytte et bredere sett med virkemidler, som sanksjoner og humanitær bistand, og fordi NATO har vendt tilbake til sine kjerneoppgaver: avskrekking og territorielt forsvar.
Mens krigen i Ukraina har fortsatt, har splittelser og uenigheter i EU blitt tydeligere. Genschel understreker at EUs respons ved starten av invasjonen, sanksjonspakker, bistand og finansiering av våpenleveranser, var «lavthengende frukter». Da det førte til prisøkninger var færre EU-land villige til å gå med på tiltak for å gjøre seg uavhengige av russiske olje og gass. Tsjekkia, Slovakia og Ungarn fikk for eksempel unntak fra forbudet mot å kjøpe russisk råolje. Anghel og Jones mener at sentraliseringen man var vitne til under koronapandemien, har snudd gjennom Ukraina-krigen. Mens Frankrikes president Emmanuel Macron, for eksempel, sjokkerte europeiske partnere da han antydet at Vesten burde sende soldater til Ukraina, har Tyskland nektet å gi Ukraina langtrekkende Taurus-missiler.
Uenigheter og varierende vilje til å bære kostnader knyttet til Ukraina-krigen viser at EU ikke utvetydig er på vei mot å bli en forent geopolitisk aktør med det første. Mye av forsvars- og sikkerhetspolitikken foregår på mellomstatlig nivå, og medlemsland deltar og bidrar i varierende grad. EU har også åpnet for norsk deltagelse i prosjekter knyttet til forsvar og sikkerhet. Disse prosessene, preget av unntak, frivillighet og deltagelse fra tredjeland, er kjent som «differensiert integrasjon». I et Europa med ulike nasjonale interesser vil differensiert integrasjon trolig prege EUs felles forsvar- og sikkerhetspolitikk fremover. Men dette svekker ikke EU, mener Rieker og Giske. Tvert imot kan det gi «en mer fleksibel og sterkere europeisk forsvarsstruktur».
For å fortsette et forsvar- og sikkerhetssamarbeidet med EU er Norge også avhengig av at EU fortsatt tillater ekstern differensiert integrering. Ifølge Det strategiske kompasset ønsker EU å styrke forholdet til Norge. Norge har en viktig våpenindustri, mens norske energiressurser er avgjørende for EU.Tendensen til mer differensiert integrering innenfor forsvar og sikkerhet gjør imidlertid at Norge selv må være forberedt på å ta ansvar for å holde seg informert om prosesser i EU og ta initiativ til å slutte seg til relevante prosjekter. EØS-utvalget advarer imidlertid om at brexit «har ført til et skarpere skille mellom de rettigheter som kommer med medlemskap i unionen».
Stoltenbergs advarsel
Dette er kursen EU befinner seg på. Men hvis Trump, eller en annen Trump-inspirert kandidat, blir president i USA, kan den trolig endres. Det er ikke gitt at NATO rakner hvis USA forlater alliansen, dersom det lar seg gjøre. Men et USA styrt av en illiberal og autoritær president kan være en like stor utfordring for alliansens samhold. I møte med en slik krise kan det ikke utelukkes at EU vil øke ambisjonsnivået når det gjelder territorielt forsvar og potensielt også kjernefysisk avskrekking. At dette er tanker det lefles med, underbygges blant annet av at NATOs generalsekretær Jens Stoltenbergs nylig igjen advarte EU mot å se etter alternativer til NATO.
Det er altså grunn til å tro, ikke helt overraskende, at en europeisk NATO-rival ikke vil bli godt mottatt i NATO. Og som Stoltenberg påpeker, heller ikke hos NATOs østligste medlemmer. Det vil også sette Norge i en vanskelig spagat: det kan være uklokt å irritere USA så lenge man er avhengig av sikkerhetsgarantien. Men hvis utfallet av dette valget, eller neste, er et sterkt illiberalt og autoritært USA, kan Norge selv måtte ta ansvar og initiativ til å knytte seg til de eventuelle alternativene som EU har å by på.
Det neste halvåret kan Norge imidlertid fortsette å utnytte de fleksible mulighetene som EUs differensierte integrasjon fortsatt gir. Men Trump og hans innflytelse forsvinner ikke fra den amerikanske politiske scenen med det første. Det kommer EU til å forholde seg til – og det må Norge være rustet for.
Foto: Wikimedia commons
