Etatsstyring i Forsvaret: God eller dårlig?

Forsvarskommisjonen (2023) påpeker i sin utredningsrapport at Forsvarssektoren er fragmentert og at det er uklar rolle, ansvar og myndighets avklaring i sektoren. Svendsen utvalget trekker også dette frem i sin rapport (2020), samt at utvalget også legger vekt på at denne fragmenteringen medfører brutte verdikjeder i sektoren. I denne artikkelen vil jeg se på hvordan konstitueringen av ISL påvirker etatsstyringen av Forsvaret og hvilke implikasjoner dette får for Forsvarets styring av underliggende enheter. For å svare på dette vil jeg først gjøre rede for et teoretisk rammeverk om styring og styringspraksis. Videre vil jeg kort analysere hvilke funn jeg har kartlagt om hvordan FD styrer Forsvaret. Til slutt vil jeg diskutere disse funnene opp mot teori og empiri før jeg oppsummerer i en konklusjon.

Forsvarssektoren er organisert med Forsvaret, Forsvarsmateriell, Forsvarsbygg og Forsvarets forskningsinstitutt som selvstendige etater under Forsvarsdepartementet (FD). Det kan skape utfordring med at etater som Forsvarsbygg og Forsvarsmateriell, som i utgangspunktet har som hovedmål å understøtte Forsvarets virksomhet, er organisert som sidestilte etater og formelt sett er utenfor Forsvarssjefens myndighetsutøvelse. Organiseringen medfører til dels brutte verdikjeder innenfor Forsvarssjefens myndighet og beslutninger knyttet til eget behov for eiendom, bygg og anlegg (EBA) og innenfor materiell- og eierskapsforvaltning. Dette er forsøkt løst ved at Forsvarssjefen gjennom instruks (Forsvarsdepartementet, 2020) er gitt koordinerende myndighet på tvers av etatene og det er etablert samhandlingsavtaler mellom Forsvaret og sidestilte etater.

FD og Forsvarets ledelse er organisert som en integrert strategisk ledelse (ISL). Rasjonale bak etableringen av ISL var bedre politisk styring og kontroll med Forsvaret, der store deler av forsvarsledelsen ble innlemmet i departementsstrukturen og forsvarsstaben (FST) ble etablert som en fagmilitær stab (Grønlie & Flo, 2009). Samtidig som at ISL bidrar til å skape et nært forhold og mulighet for tett koordinering mellom departementet og Forsvarets ledelse kan en utfordring med ISL være at dette kan skape utydelige roller og ansvarsforhold mellom FD og FST. Jeg vil avgrense denne artikkelen til å se på rolle og ansvarsfordelingen mellom FD og FST og kommer ikke til å gå nærmere inn på rolleavklaringen med sidestilte etater i sektoren.

Utviklingen av Forsvarssektoren beskrives gjennom en fireårig langtidsplan der regjeringen legger frem sine prioriteringer (Forsvardepartementet, 2020). Finansieringen av den politiske ambisjonen og hvilke resultater og oppdrag Forsvaret skal løse gjøres gjennom tildelingsbrev til Forsvaret. Tildelingsbrevet inneholder både årlige gjennomføringsoppdrag med budsjettildeling samt videreutvikling av Forsvarets struktur i henhold til langtidsplanen. Tildelingsbrevet til Forsvaret gir også direkte oppdrag til underliggende enheter og ikke bare overordnede mål for Forsvaret. Dagens løsning kan derfor skape utydelighet om hvem som har ansvar for styringen av Forsvarets underliggende enheter. Det kan oppfattes som uklart om departementet både skal være et departement og etatsledelse og drive både etatsstyring og styring av Forsvarets underliggende enheter, eller om FST som etatsledelse skal styre egne underliggende enheter. Man kan derfor undre seg om hvor skillet går mellom etatsstyringen av Forsvaret fra FD, og virksomhetsstyringen internt i Forsvaret når Forsvarets ledelse er integrert med departementet. Jeg vil derfor se nærmere på hvordan FD driver etatsstyring av Forsvaret og hvilke implikasjoner ansvarsfordelingen mellom FD og Forsvarets ledelse eventuelt har for etatsstyringen av Forsvaret og den interne virksomhetsstyringen i Forsvaret.

Teoretisk rammeverk

Styring er ifølge grunnlagsnotat for styring og styringsreformer i offentlig virksomhet (Hermansen, 2005) definert som et sett av tiltak som en overordnet instans bruker for å sikre at en underliggende etat opptrer i samsvar med fastlagte formål og innenfor de rammer som er trukket opp og at gjeldende regler overholdes. Oppgavene skal løses på en mest mulig effektiv måte for å nå de mål som er fastlagt. Videre sier grunnlagsnotatet at styring kan deles inn i tre former for styring. Konstituerende styring er fastlegging av formål, virkeområde, rammerettslige betingelser og ressurstilgang, strategisk styring som retter seg mot de strukturelle betingelsene for den operative virksomheten og operativ styring som baserer seg på en formalisert styringsdialog med styringstiltak, resultat- og aktivitetskrav og rapportering på avvik for å kunne iverksette korrektive tiltak (Hermansen, 2005).

Den operative styringen innebærer rapportering på oppnåelse av resultater, ressursbruk og iverksetting av korrektive tiltak dersom rapporteringen viser betydelige avvik fra det som er forventet oppnådd (Hermansen, 2005). Reglement for økonomistyring i staten (2003) har som formål å sikre at statlige midler brukes i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger, at fastsatte mål og resultatkrav oppnås og at statlige midler brukes effektivt og på en forsvarlig måte. En grunnleggende forutsetning for mål- og resultatstyring er at virksomheten har overordnede mål som konkretiseres, slik at måloppnåelsen kan måles og vurderes ved kvantitative eller kvalitative metoder (Senter for statlig økonomistyring, 2010).

I forlengelse av dette vil det være aktuelt å se nærmere på hvilken styringspraksis som forekommer mellom Forsvarsdepartementet og Forsvaret. Askim et al. (2019) gjør rede for en typologi over styringspraksis, der styring hovedsakelig retter seg mot leveranser (outputorientert styring), eller mot hva organisasjonen gjør (input-orientert styring). Videre kan styringspraksisen inneha høy eller lav grad av styringen. Dette har ledet Askim et al. (2019) frem til fire styringstypologier 1. resultatstyring (performance steering), 2. aktivitetsstyring (behavioral steering), 3. dobbelt-styring (double-whammy steering) og 4. relasjonsstyring (relational steering).

Mål- og resultatstyring slik det er beskrevet i økonomiregelverket tar utgangspunkt i resultatstyring (Det kongelige finansdepartement, 2003). Den underliggende virksomheten skal i stort styres på mål som knyttes til produkter og tjenester eller bruker- og samfunnseffekter og mindre grad av styring på innsatsfaktorer eller aktiviteter.

Som et ledd i å se på styringspraksisen kan det også være relevant å se på om Forsvaret har tilstrekkelig grad av administrativ selvstendighet. Formell selvstendighet kan ifølge Bach (2016) forstås som avstanden fra en virksomhet til politisk nivå, der administrativ selvstendighet er et resultat av delegert autoritet. Videre hevder Bach (2016) at direkte politisk kontroll over administrative beslutninger innen tekniske og kompliserte områder kan skape ineffektive policyer og regler.

Analyse

FST har i 2022 engasjert et eksternt firma, BDO, for å evaluere virksomhetsstyringen i Forsvarsstaben. Rapporten (BDO, 2023) viser til tre overordnede årsaker til at Forsvaret på noen områder har en mindre moden virksomhetsstyring enn forventet. Den første hovedårsaken hevdes å være at det ikke er etablert en god målstyring fra FD. Evalueringen av FST (BDO, 2023) viser til at det overordnede målbildet fra FD i liten grad operasjonaliseres til konkrete delmål og styringsindikatorer i FST.

I tildelingsbrevet (TDB) til Forsvaret er det gjengitt fire effektmål for Forsvaret. Disse er et uttrykk for Forsvarets samfunnseffekt og er en kategorisering av Forsvarets ni oppgaver som er gitt gjennom instruks til Forsvaret. Videre operasjonaliseres Forsvarets samfunnseffekter i tre overordnede resultatmål. Under hvert resultatmål er det fastsatt henholdsvis fem og seks styringsparametere samt at det i tildelingsbrevet også er spesifisert 20 oppdrag og at det stilles krav til statistikkrapportering på 17 områder. I tillegg til et relativt omfattende og detaljert tildelingsbrev får Forsvaret også nye oppdrag gjennom supplerende tildelingsbrev. For 2022 mottok Forsvaret 169 supplerende tildelingsbrev.

Effektmålene og resultatmålene er i stor grad formulert som kapasiteter og kapabiliteter Forsvaret skal ha, og retter seg mot hvilke leveranser Forsvaret skal yte for samfunnet gjennom beredskap og evne til å forsvare landet i tilfelle en væpnet konflikt, eller å

gjennomføre operasjoner både i Norge og i utlandet. Dette kan tyde på at det er høy grad av leveransefokus, altså output-orientert styring. Dette samsvarer med føringer i økonomiregelverket om mål- og resultatstyring i staten og kan gi et inntrykk av at FD utøver resultatstyring av Forsvaret. Samtidig ser man at mange av styringsparameterne og andre oppdrag til Forsvaret inneholder stor grad av konkretisering av hva Forsvaret skal gjøre, noe som tyder på at det også er høy grad av input-orientert styring. Når man da ser på de fire typologiene av styring (Askim, Bjursrøm, & Kjærvik, 2019) så er det mye som tyder på at Forsvarsdepartementet driver med dobbelt-styring (double-whammy steering) av Forsvaret.

I tillegg til mangler i målstyringen av Forsvaret er det mye som tyder på et omfattende rapporteringsregime som kan være svært ressurskrevende. Forsvaret rapporterer til FD tre ganger pr år gjennom to tertialrapporteringer i tillegg til årsrapport for Forsvaret. Selv om styringsparameterne under resultatmålene bare skal rapporteres én til to ganger i året har FD presisert at de ønsker en overordnet vurdering av alle resultatmålene i hvert tertial. I tillegg skal Forsvaret rapportere på status på alle supplerende tildelingsbrev, samt at det også fortløpende kommer andre spørsmål både fra FD og fra Stortinget og media. Disse spørsmålene har ofte meget kort svarfrist, noe som betyr at andre arbeidsoppgaver må vike for å prioritere å svare ut disse henvendelsene. Man kan da lure på om FST bruker så mye tid på rapportering til FD og å svare ut andre oppdrag og henvendelser at det blir knapt med tid for å drive god virksomhetsstyring internt i Forsvaret og om fokuset på å finne tiltak for å lukke eventuelle avvik blir spist opp av fokuset på å rapportere og svare på spørsmål.

Diskusjon

Ifølge veileder i resultatmåling (Senter for statlig økonomistyring, 2010) skal styringsparametere konkretisere mål på en slik måte at det er mulig å måle virksomhetens resultater og vurdere måloppnåelse. Styringsparameterne i TDB til Forsvaret er i stort formulert som styrk eller styrket, bidra til, målrettet bidrag til, forbedret evne og så videre. Det vil være utfordrende å kunne vurdere måloppnåelse av resultater når det ikke er konkretisert hva som skal være output utover at det skal styrkes eller forbedres og det heller ikke inneholder hva dette skal måles mot. Fravær av konkrete og målbare mål gjør det vanskelig å rapportere konkret på måloppnåelse og rapporteringen blir derfor upresis. Dette medfører også utfordringen med å konkretisere hvilke tiltak som må på plass for å lukke eventuelle avvik. Det kan derfor hevdes at FD ikke driver god etatsstyring av Forsvaret på grunn av utilstrekkelig operasjonalisert målbilde med lite konkrete og målbare styringsindikatorer. Dette gjøre det vanskelig å koble aktiviteter til mål, samt at det gir en upresis rapportering på måloppnåelsen. Videre får dette konsekvenser ved en mangelfull virksomhetsstyring internt i Forsvaret der lite konkrete styringsparameter fra FD resulterer i lite konkrete styringsparametere i den operative styringen av Forsvarets underlagte enheter. Gjennom en svak målstyring fra FD og en manglende operasjonalisering av målbildet i FST gir dette utfordringer for å drive god virksomhetsstyring av Forsvaret gjennom mål- og resultatstyring. Dette bidrar til svak effektivitet gjennom omfattende rapporteringsregime uten at konkrete avvik blir brakt inn for å iverksette korrektive tiltak.

Man kan også stille spørsmålstegn ved Forsvarets administrative selvstendighet når enkelte oppgaver og oppdrag i tildelingsbrevet er spesifisert langt ned i den interne strukturen i Forsvarets underliggende enheter. Et eksempel på dette er blant annet knyttet til styringsparameter for bemanning der det er spesifisert at bemanningen skal styrkes med 10 spesialister i cybersikkerhetssenteret i Cyberforsvaret. Utredningsrapporten til Forsvarskommisjonen trekker også frem dette som et eksempel på at det utøves betydelig detaljstyring (2023, s. 282). Man vil her kunne hevde at Forsvaret ikke har selvstendighet til å selv vurdere hvordan de overordnede resultatmålene skal løses, men at FD utøver en form for aktivistisk overstyring som fratar Forsvaret denne selvstendigheten. Videre kan man undre seg over om FD evner å stå for den overordnede politikkutformingen og styre virkemidlene når de har en saksportefølje som blir så detaljert ned i Forsvarets interne struktur.

Styringen internt i Forsvaret gjøres gjennom virksomhetsplan for Forsvaret, som både har et langtidsperspektiv og årlige gjennomføringsoppdrag for virksomhetsåret. Tildelingsbrevet til Forsvaret (Forsvarsdepartementet, 2022) er omfattende og detaljert og kan bære preg av aktivistisk overstyring som ifølge Hermansen (2015) skaper usikkerhet om hvem som har ansvar for hva. Virksomhetsplanen for Forsvaret tilfører i liten grad den interne styringen i Forsvaret noe nytt eller egne prioriteringer utover det som står i tildelingsbrevet. Det kan derfor stilles spørsmålstegn med om Forsvaret faktisk har administrativ selvstendighet, som ifølge Bach (2016) forklares som et resultat av delegert fullmakt fra politisk nivå, eller om denne direkte politiske kontrollen over administrative beslutninger fører til ineffektivitet.

En utfordring med etatsstyringen av Forsvaret kan derfor være at styringsregimet ikke har et tydelig skille mellom departementets etatsstyring av Forsvaret og Forsvarets styring av underliggende enheter. Med utgangspunkt i det detaljeringsnivået som fremstilles i tildelingsbrevet vil jeg hevde at Forsvaret ikke har den administrative selvstendigheten som er nødvendig for å ta de strategiske valgene og prioriteringer i styringen. Det fremstår også som at det er mangel på strategiske prioriteringer og valg i styringen.

Forsvaret opplever også utfordringer knyttet til manglende samsvar mellom ambisjon på de oppdrag og effekter som ønskes oppnådd av Forsvaret og politisk betalingsvilje.

Forsvarskommisjonen påpeker i sin rapport at den økonomiske satsingen på Forsvaret ikke følger ambisjonsnivået eller er tilpasset realitetene (2023, s. 70). Dette vil både stille krav til høyere allokeringseffektivitet og til effektiv ressursbruk i Forsvaret. Videre er det flere svakheter i styringssystemet i Forsvaret der det kan virke som at mål- og resultatstyring og budsjett- og økonomistyring gjøres i to differensierte søyler, uten at jeg skal gå nærmere inn på den interne virksomhetsstyringen av Forsvaret her.

Grønlie og Flo (2009) beskriver at endringen i forvaltningspolitikken frem mot 2000-tallet gikk ut på at departementene skulle bli regjeringens politiske kontorer og at moderniseringen under Willoch-regjeringen skulle gjøre sentraladministrasjonen til et effektivt og resultatorientert redskap. Mens de andre departementene i stort fulgte denne endringen, hevder Grønlie og Flo (2009) at samlingen av FD og Forsvarets øverste ledelse i ISL var en løsning mot strømmen. Ved opprettelsen av ISL skulle FST etableres som en fagmilitær stab. Slik sett så kan hensikten med samorganiseringen i ISL tyde på at det da var meningen at FD da skulle ivareta både etatsstyringen og den interne virksomhetsstyringen av Forsvaret. Denne innretningen begynte dog tidlig å forvitre, og ansvarsforholdet mellom departementet og FST har blitt stadig mer uklart over tid (Forsvarskommisjonen, 2023, s. 59). De senere årene har det vært tydelige signaler om at FST forventes å ta et større eierskap til virksomhetsstyringen av Forsvaret. Dette vises blant annet gjennom det uttalte styringsskiftet der forsvarsministeren i et intervju med Aftenposten går ut og påpeker at styringen er for fragmentert og med en uklar ansvarsfordeling (Langved, 2022).

Det er på en side usikkert om FST er i stand til å få til en effektiv virksomhetsstyring og evne til å gjennomføre vedtatt politikk uten at FD også gjør interne endringer til å sette søkelys på en aktiv overordnet etatsstyring og politikkutforming. Med den detaljgraden og dobbeltstyringen som i dag kommer frem av tildelingsbrevet til Forsvaret er det mye som tyder på at en av rotårsakene til en svak og lav modenhet i virksomhetsstyringen i Forsvaret kan skyldes konstitueringen av ISL og FDs aktivistiske styring av Forsvaret. På en annen side kan det være akkurat det at FST tar eierskap til virksomhetsstyringen som kan bidra til at FD evner å heve blikket og sette søkelys på etatsstyring og politikkutforming. Dette trekkes også frem i Svendsen-utvalgets rapport (2020, s. 134) der de anbefaler at «Forsvarsdepartementet bør etablere en mer rendyrket modell i tråd med andre departementer». Selv om det kan være mange fordeler med å ha ISL, der FD og FST er samlet i ett bygg, så kan disse fordelene likevel ivaretas om man rekonstituerer FD som et rent politisk kontor med etatssyringsansvar og FST som en etatsstab med virksomhetsstyringsansvar for Forsvaret. Forsvarskommisjonen mener at FST må settes i stand til å ta ansvar for ledelse og styring av Forsvaret og at styringen av virksomhetene må styrkes (2023, s. 279). Det å rekonstituere departement og etatsstab trenger ikke nødvendigvis å bety at man ikke kan ha samlokalisering og dra nytte av et nært og tett samarbeid, men det kan være nødvendig for å tydeliggjøre rolle og ansvarsfordelingen mellom departement og etatsledelsen.

Konklusjon

Konstitueringen av ISL skaper utfordringer i rolleavklaringen mellom FD og FST ved at det ikke er et tydelig skille mellom etatsstyringen fra FD og den interne virksomhetsstyringen i Forsvaret. FD utøver en til dels aktivistisk overstyring av detaljer langt ned i Forsvarets struktur og det kan hevdes at de ikke driver god mål- og resultatstyring av Forsvaret. FD praktiserer en dobbeltstyring gjennom at de ikke bare gir oppdrag om hvilke mål som skal nås, men også i stor grad spesifiserer hva Forsvaret skal gjøre. Dette påvirker igjen virksomhetsstyringen internt i Forsvaret, både ved at lite konkrete og målbare styringsparametere gjør det vanskelig å operasjonalisere disse til interne mål og styringsparametere, men også fravær av administrativ selvstendighet for å finne ut hvilke aktiviteter som skal bidra til best mulig måloppnåelse.