Hvordan påvirker Natos kapabilitetsmål norsk langtidsplanlegging?

Når Nato samles til toppmøte i slutten av juni, er det i en usikker tid for alliansen. Mye av omtalen i forkant av møtet vil dreie seg om hvordan USA forholder seg til Nato. Men det som kanskje får størst betydning for den videre utviklingen av Forsvaret i Norge, er fastsettelsen av nye kapabilitetsmål. Natos kapabilitetsmål er nemlig viktigere enn på lenge for nasjonal forsvarsplanlegging.

Kapabilitetsmålene dannes gjennom NATO Defence Planning Process

Kapabilitetsmålene som vedtas i disse dager, er et resultat av NATO Defence Planning Process (NDPP). NDPP følger en fastlagt prosedyre i fem steg over en fireårsperiode. I steg 1 gir alliansens forsvarsministre sine politiske føringer for den videre prosessen og angir et ambisjons­nivå for hvilke typer oppdrag Natos kommando­struktur og styrkestruktur skal kunne utføre. I steg 2 fastsetter Natos strategiske kommandoer krav til hvilke kapabiliteter Nato-landene samlet skal kunne levere – nasjonalt, flernasjonalt eller kollektivt – for å oppfylle ambisjons­nivået. I steg 3 fordeler Nato kapabilitetskravene på de ulike nasjonene etter de bærende prinsippene om rett­ferdig byrde­fordeling og realistisk utfordring. To ganger i hver plansyklus blir måloppnåelsen vurdert av Natos Defence Policy and Planning Committee (DPPC), og dette betegnes som steg 5 i NDPP. I tillegg foregår tilrettelegging for implementering av kapabilitetsmål som del av steg 4 kontinuerlig.[1]

Den endelige godkjenningen av kapabilitetsmålene nå i sommer markerer slutten på steg 3 i denne plansyklusen. Det skjer etter omfattende konsultasjoner mellom Nato-staben og medlems-nasjonene. Hvert land har blitt tildelt en pakke med kapabilitetsmål for de neste 20 årene, og de forplikter seg til å innrette planene sine for utvikling av den nasjonale forsvarsstrukturen på en måte som gjør det mulig å innfri disse målene.  

Kapabiliteter er et viktig mål på alliansebidrag

Den offentlige debatten om byrdefordeling mellom Natos medlemsland de siste årene har først og fremst dreid seg om størrelse på forsvarsbudsjettene som andel av landenes brutto nasjonalprodukt (BNP). Toppmøtet i Wales i 2014 var første gang medlemslandene forpliktet seg til å bevege seg mot et mål om 2 prosent av BNP på forsvar, men utviklingen gikk i mange år svært sakte. Når vi nå nærmer oss et nytt toppmøte, er det langt mer ambisiøse målsettinger som blir diskutert. Forslaget fra Natos generalsekretær er at Nato-landene skal bruke 3,5 prosent av BNP på forsvar og ytterligere 1,5 prosent på sivil infrastruktur og andre tiltak knyttet til samfunnssikkerhet.[3]

For den langsiktige balansen mellom oppgaver og struktur i Forsvaret er imidlertid kapabilitetsmålene vel så viktige som størrelsen på forsvarsbudsjettene. Målene beskriver hvilke kapabiliteter det forventes at Norge skal kunne stille med over de neste 20 årene, og med hvilken kapasitet vi skal kunne bidra. De angir også hvilke krav og standarder styrkene skal oppfylle knyttet til for eksempel tilgjengelighet, egenbeskyttelse, interoperabilitet, deployer­barhet og utholdenhet. Kapabilitetsmålene beskriver dermed effekter som er direkte relevante for forsvarsevnen vår, både nasjonalt og kollektivt som del av Nato.

En vilje til å påta seg og innfri omfattende kapabilitetsmål har også en betydelig politisk effekt. For det første gir det et viktig signal til våre allierte om at vi strekker oss langt for å leve opp til våre allianseforpliktelser. For det andre gir det en betydelig avskrekkende effekt overfor potensielle motstandere at både Norge og allierte i Europa styrker sitt forsvar med relevante militære kapabiliteter. Dette er særlig viktig i en tid hvor det settes spørsmålstegn ved USAs vilje til å ivareta sine allianseforpliktelser.

I tillegg til de militære kapabilitetsmålene måles medlemslandene opp mot Natos syv grunnleggende forventninger (Seven Baseline Requirements) til motstandsdyktighet og sivil beredskap.[4] Nato har også utviklet et nytt konsept for vertslandsstøtte (HNS), og som del av NDPP deltar Norge i et pilotprosjekt for å identifisere hva dette innebærer for nasjonale planer.[5] Dette arbeidet vil på sikt kunne gi krav også til bruk av sivil infrastruktur og andre ressurser som del av totalforsvaret.

NDPP kobler operasjonsplanlegging med langtidsplanlegging

Det har vært flere viktige endringer i prosessen som har ledet frem til de nye kapabilitetsmålene. Samlet gjør dette at målene er viktigere nå enn tidligere. Den oppdaterte prosessen er knyttet både til endringer i det sikkerhetspolitiske klimaet som Nato skal operere i, og til endringer internt i Nato med nye konsepter, ny kommandostruktur, nytt operativt planverk, ny styrkemodell og ikke minst nye medlemsland i våre nærområder. Den økte betydningen av NDPP er også budskapet i et innlegg hos Atlantic Council tidligere i år, signert av både Natos (daværende) assisterende generalsekretær for forsvarspolitikk og -planlegging og øverstkommanderende for Natos Allied Command Transformation (ACT).[6]

Kapabilitetsmålene som vedtas nå, bygger på et politisk ambisjonsnivå som ble fastlagt i februar 2023.[7] Ambisjonen reflekterer den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen som følge av Russlands fullskala invasjon av Ukraina et år i forveien, og den gir signal om et skifte mot kollektivt forsvar i Europa. Dette innebærer skjerpede krav til medlemslandene. Eksempler på områder hvor de samlede kravene til Nato vil øke i årene fremover, er lagdelt luftvern, langtrekkende presisjonsild, logistikkunderstøttelse, kommunikasjonssystemer og evne til å kjempe mot større landavdelinger.[8]

En annen viktig endring i denne plansyklusen er en sterkere kobling mellom forsvarsplanlegging og operasjonsplanlegging.[9] Det betyr at det blir et større samsvar mellom forventningene til hvilke kapabiliteter de ulike medlemslandene skal utvikle for fremtidens forsvar på den ene siden, og hva de skal kunne bidra med i Natos styrkemodell og i realiseringen av det regionale planverket (DDA[10] family of plans) på den andre siden.

At kapabilitetsmålene er mer direkte koblet til evnen til kollektiv avskrekking og forsvar, understreker viktigheten av at medlemslandene innfrir kapabilitetsmålene så raskt som mulig. For Norden kan dette være positivt, i og med at det bidrar til å anerkjenne rollen og løfte utfordringene som frontlinjestater har.[11] Samtidig er det viktig at implementeringen av Natos nye planverk ikke blir for avhengig av fremtidig kapabilitetsutvikling i de enkelte medlemslandene.

Identifiserer NDPP de riktige kravene?

Det finnes også gode argumenter mot å legge for stor vekt på kapabilitetsmålene i utviklingen av fremtidens forsvar. Fra et langtidsplanleggingsperspektiv kan nettopp den tette koblingen mellom forsvars- og operasjonsplanlegging gjøre at kapabilitetsmålene blir for knyttet til dagens trusler og dagens løsninger. En annen velkjent og velbegrunnet kritikk mot kapabilitetsmålene har vært at de er svært strukturnære, noe som gjør at de gjerne blir omtalt som styrkemål. Det kan se ut som om NDPP svarer bedre på disse motforestillingene i dag enn det som har vært tilfellet tidligere.

For det første har NDPP noen mekanismer for å motivere medlemslandene til å ta i bruk nye, innovative løsninger i kapabilitetsutviklingen. Som en del av NDPP er det identifisert 27 langsiktige aspekter (Longer Term Aspects – LTA) som skal støtte opp om den fremtidige kapabilitetsutviklingen i Nato.[12] Disse bygger på Natos egne fremtidsstudier (Strategic Foresight Analysis) og er også knyttet til Natos konsept for fremtidens krigføring (NATO Warfighting Capstone Concept – NWCC). Utviklingen innen autonomi og kunstig intelligens har vært en viktig driver for mange av de langsiktige aspektene i denne plansyklusen. De langsiktige aspektene er et viktig signal både til oss ved FFI og til andre aktører innenfor forskning, utvikling og innovasjon for forsvarssektoren om hvilke områder som bør prioriteres fremover. 

For det andre kommer årets pakke med kapabilitetsmål med et tydelig budskap fra Nato: Det er effekten målene representerer, som er det avgjørende – ikke hvilken plattform den leveres fra.[13] Hvis Nato for eksempel stiller krav til fartøy med evne til å finne og bekjempe mål på havoverflaten, kan dette erstattes av et fly eller til og med en drone med den samme evnen. Det finnes imidlertid ingen enkle svar på hvorvidt to systemer er likeverdige med tanke på en bestemt effekt. Det betyr at alternativanalyser som vurderer kost-effekt av ulike løsninger mot behovene til Forsvaret, blir sentrale i større anskaffelser. Her kan langtidsplanleggingsmiljøet ved FFI bidra gjennom erfaringen vår med kapabilitetsbasert planlegging for å identifisere behov – på tilsvarende måte som Nato gjennomfører NDPP – samt erfaringen vår med funksjonelle studier.

Konsekvenser for utviklingen av Forsvaret

De nye kapabilitetsmålene gir viktige føringer for gjennomføringen av langtidsplanen. Til tross for en historisk satsing på Forsvaret er dette arbeidet allerede krevende. I Forsvarsanalysen 2025 pekte FFI på betyde­lige risikoer knyttet til blant annet kostnader, gjennomføringsevne innen materiell­investeringer og tilgang på personell.[14]

At NDPP påvirker norsk forsvarsplanlegging, er selvfølgelig ikke noe nytt. Eksempelvis har en fullverdig tung infanteribrigade vært et prioritert kapabilitetsmål for Norge gjennom flere år, og dette har vært en viktig faktor i den pågående utviklingen av Brigade Nord.[15] I forsvarsløftet som ble vedtatt i fjor, inngår det dessuten både mer luftvern og flere typer plattformer som kan levere langtrekkende presisjonsild. Begge deler er som nevnt kapabiliteter som Nato trenger mer av fremover.

Som for alle medlemsnasjoner innebærer imidlertid de nye kapabilitetsmålene også for Norge en utfordring som strekker seg lenger enn de vedtatte planene. Det betyr at vi må være forberedt på ikke bare å øke omfanget av allerede planlagte anskaffelser, men også å innføre nye kapabiliteter i strukturen. Med tøffe prioriteringer fremover vil det være avgjørende å finne nyskapende og mer kostnadseffektive løsninger for å levere den nødvendige effekten. NDPP gir en viss frihet til å organisere styrkene våre på den måten som passer i vårt forsvar og vårt operasjonsmiljø, uten at det går på bekostning av måloppnåelsen.

Samtidig har de siste årene lært oss at verden kan endre seg raskt. I kommende iterasjoner av NDPP må vi derfor regne med at det vil bli endringer både i trusler og i hvordan Nato møter truslene. Det er derfor viktig med gode behovsanalyser for den videre kapabilitetsutviklingen, og ikke minst at de bygger på konsepter og handlemåter som fungerer godt sammen med de andre nordiske landene.

Foto: Statsminister Jonas Gahr Støre i North Atlantic Council (NAC)
rommet på dag en, under NATO 75 toppmøte i Washington DC i fjor / Torbjørn Kjosvold / Forsvaret