Kampkraft på anbud – siviles uavklarte rolle

Tenk deg følgende scenario: En streik blant flymekanikere som vedlikeholder AW101 SAR Queen-helikoptrene, kritiske for den nasjonale redningsberedskapen. Slike stillinger bemannes i dag i stor grad av sivilt personell. Dersom de stanser arbeidet, vil staten gripe inn med tvangslønnsnemnd – slik vi så tidligere med flyteknikerstreiken i 2022.^[1] Faren gjaldt da særlig pasienter med akutt kritisk sykdom, og transportbehov med ambulansefly over lengre avstander. Uavhengig av om dette gjelder et redningshelikopter, overvåkingsfly eller annen sivil-militær støtte, må vi anerkjenne at sivile har militær betydning – uten å gi dem verken status eller rettigheter tilsvarende det. Det rettslige grunnlaget for støtten til Forsvaret er preget av juridiske gråsoner og manglende styring, skillet vil da minke mellom sivil og militær maktutøvelse.^[2] Det er derfor betimelig å spørre: Når sivil støtte blir avgjørende for den militære operasjonens gjennomføring, er det da mulig for de sivile å nekte?

Sivile i Forsvarets skygge

I min masteroppgave om strategisk samarbeid innen flyvedlikehold til Forsvaret avdekket jeg en oppsiktsvekkende mangel på formelle rammer.^[3] Det er bred enighet om at Forsvaret er avhengig av sivile leverandører. Hvilke plikter og rettigheter som gjelder for disse aktørene i krise og krig, er i liten grad beskrevet. For hva skjer med sivile fagarbeidere som vedlikeholder jagerfly, opererer forsyningslinjer og drifter IKT-systemer når landet trer inn i væpnet konflikt? Har de en plikt til å møte? Har de rett til å trekke seg? Her var det påfallende hvor stor usikkerheten var rundt rollen til sivile tekniske støttespillere ved krise og krig.

Behovet for bedre integrering og felles forståelse ble trukket frem av flere – men det eksisterte ingen overordnet strategi eller systematisk tilnærming fra politisk nivå. Utfordringene stopper ikke ved Luftforsvaret. Hærens samarbeid med det sivile næringslivet preges også av lav grad av samordning og integrasjon. Det finnes ingen tydelig grense mellom “ordinær leverandør” og “kritisk forsvarsbidragsyter”. Riksrevisjonen belyste nylig at flere aktører i sivilsamfunnet er usikre på deres rolle i beredskapssituasjoner.^[4]
Dette viser at situasjonen ikke går fremover.

Nekte deltakelse?

Spørsmålet om retten til å nekte deltakelse, eksempelvis i form av oppsigelse, streik eller tjenestevegring, berører noe grunnleggende i norsk rettsforståelse. I Norge har streikeretten vært en hjørnestein i utviklingen av velferdsstaten og maktbalansen mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Til vanlig er streik og gå sakte-aksjon (dagsing^[5]) strengt regulert og knyttet til sentrale og lokale avtaler. De krever varsling, forhandling og tilslutning fra fagforening – dermed er spontan arbeidsnekt i en krise i praksis umulig.^[6] Demonstrasjonstreik er annerledes og ment som en politisk demonstrasjon.^[7] Formålet er å adressere forhold som ikke er regulert gjennom tariffavtaleverket. Slik streik må imidlertid være kortvarig og varslet på forhånd. Betyr dette at teknisk personell kan igangsette en demonstrasjonstreik dersom redningshelikopteret bistår russiske statsborgere? Det er generelt sett stor nasjonal støtte for ukrainsk side i den pågående krigen. De fleste i industrien vet at en arbeidsstopp i verdikjeden kan få store ringvirkninger. Derfor er det særlig betent når deler av forsvarssektoren bygger på strategiske samarbeid med stilltiende forventninger om at sivile arbeidstakere skal gi avkall på sine rettigheter ved behov – uten at dette er lov- eller kontraktsfestet. Utenom streik er det alltid mulig å si opp. Kompetansen er ofte etterspurt i andre virksomheter.^[8] Da er oppsigelsestiden rammen som avgjør kampkraften i strategisk samarbeid.

Tjenesteplikt og folkerettslige gråsoner

Masteroppgaven «Sivil eller stridende?» (2020) tar opp dette spørsmålet eksplisitt.^[9] Her fremgår det at sivile i Forsvarets struktur, uten verneplikt, gjennom arbeidsavtalen kan ha samtykket til å møte på jobb også i krigstid. Denne tjenesteplikten er blant annet hjemlet i kongelig resolusjon av 2. november 1984. Det innebærer at en kan pålegges plikter, uten at disse er kjent, forstått eller diskutert med den ansatte. Men hvordan møter dette prinsippet den moderne arbeidsretten? Verken statsansatteloven eller arbeidsmiljøloven sier noe konkret om oppsigelse, streik eller tjenesteplikt under krig og krigsfare. Det finnes ingen avklart balanse mellom arbeidstakers frihet og statens behov i en krisesituasjon.

Tematikken er ikke bare aktuell i krigssituasjoner – vi så under pandemien hvordan «kritisk samfunnsfunksjon» kunne føre til at ansatte ble pålagt å møte på jobb. Det reiser relevante dilemmaer: Hvilke virksomheter er så viktige at rettigheter settes til side? Hva skjer i lokalsamfunn hvor forsvarsindustrien er hjørnesteinsbedrift? Skal arbeiderne fortsette i sivile jobb, eller innkalles til Heimevernet og vokte sin egen arbeidsplass?

Disse samtidighetskonfliktene viser uklarheten, og derfor må det avklares i lys av både nasjonal og folkerettslig regulering.

Den folkerettslige statusen – krigsfange eller sivil?

I manual i krigens folkerett, utgitt i februar 2025, forsøkes det å klargjøre rettighetene til sivile som følger væpnede styrker. Kapitlene 5.12 og 5.13 beskriver hvordan slike personer skal behandles dersom de tas til fange. De har krav på krigsfangestatus, forutsatt at funksjonen er godkjent av styrkene de følger. Samtidig står det at vedlikehold av militært utstyr ikke regnes som deltakelse. Her pyntes det på realiteten, da nøyaktig dette regnes som primærmål for interdiktoperasjoner. I moderne krigføring er det nettopp logistikk, sensorer og vedlikehold som utgjør krigens tyngdepunkt. Støttepersonell er en del av kampkraften, og må behandles deretter. Dette peker tilbake til det mest grunnleggende problemet: en avstand mellom det formelle og det reelle. Uklarheten i dag gjør at sivile med militære oppgaver gis hverken beskyttelse som soldater, og mister friheten til å velge bort deltakelse.

Politikernes løsning på uklarheten kommer sannsynligvis i form av lovendringer i Sivilbeskyttelsesloven (Prop. 11 L (2024–2025). Her innebærer det at myndighetene får utvidede fullmakter til å pålegge sivil arbeidsplikt for personer mellom 18 og 72 år dersom Norge er i krig, krig truer, eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare.^[10] Dette inkluderer også hjemmel til å gi forskrifter i fredstid om forberedende tiltak, som øvelser og forhåndsutpeking til arbeidsplikt. Flere aktører har uttrykt bekymring for lovendringens konsekvenser. Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) mener at lovforslaget gir regjeringen vide fullmakter uten tilstrekkelige kontrollmekanismer fra Stortinget, selv om Stortinget er samlet.^[11] Datatilsynet var kritiske til at lovendringen åpnet for tilsidesetting av personvernregelverket i krisesituasjoner.^[12] Den kanskje mest kjente kritiker i saken er Professor Benedikte Moltumyr Høgberg, som uttrykte bekymring rundt manglende tydelighet i konseptet “rikets sikkerhet er i fare”.

Her er tydelighet fraværende i flere ledd. Hva med begrepet «krise»? Terminologien er her også flytende – gjelder det strømkrise, finanskrise, flyktningkrise, eller kun krig og terror? Kan privatpersoner pålegges å stille med husrom, transportmidler eller arbeidskraft?
Vil forhenværende helsepersonell tvinges til helsesektoren ved en bemanningskrise?

Uten en tydelig rettslig avgrensning for slike plikter, risikerer man vilkårlighet i myndighetsutøvelsen. Regjeringen avviste kritikken og understreket at fullmaktene vil være underlagt vanlig parlamentarisk kontroll.^[13] Flere partier på Stortinget trakk opprinnelig sin støtte, og andregangsbehandlingen som skulle skje i april ble utsatt. Loven ble nylig enstemmig vedtatt etter justeringer for å styrke Stortingets kontroll og avgrense myndighetenes fullmakter.^[14] Blant annet at arbeidsplikt først trer i kraft 48 timer etter at Stortinget er varslet, og gjelder i tre måneder av gangen. Yrker med taushetsplikt er unntatt fra opplysningsplikt, og stortingsrepresentanter og dommere er fritatt fra arbeidsplikt.

Når «så sivil som mulig» møter krigens logikk

Et prinsipp i norsk forsvarsplanlegging er at sektoren skal være «så sivil som mulig, så militær som nødvendig». I fredstid gir uttrykket mening. Det åpner for samarbeid, effektivisering og spesialisert støtte fra sivile aktører. I møte med krise og krig viser prinsippet seg å være tveegget. Dersom staten griper inn i en arbeidskonflikt hos en sivil virksomhet med forsvarskontrakt, innrømmes det at virksomheten er uunnværlig for nasjonal sikkerhet.

Aversjonen mot «Så militær som nødvendig» blir da avslørt, og skillet mellom sivil og militær viskes ut. Og dersom virksomheten er så viktig at streikeretten må settes til side – hvorfor behandles den da etter sivile prinsipper, uten tjenesteplikt, tilhørende rettigheter eller tilstrekkelig beskyttelse? Modellen forsøker å høste fordeler fra begge verdener, uten å ta ansvar for noen av dem. Det bryter samtidig med et annet grunnprinsipp: Forsvaret skal være mest mulig likt organisert i fred, krise og krig. I dag finnes det ingen garanti for at støtteapparatet fungerer under press – fordi det aldri har blitt rettslig, organisatorisk eller etisk forankret.

Veien videre – behov for avklaring

1. Formalisering av roller: Sivile leverandører og ansatte med nøkkelroller må inngå i totalforsvarsplanen, med klare, kontraktuelle forpliktelser og tilhørende rettigheter. Om nødvendig må de også i henhold til folkeretten ha en formell posisjon blant de væpnede styrker.
2. Lovavklaring: Det må gjennomføres en juridisk vurdering av forholdet mellom tjenesteplikt og arbeidsrett. Arbeidsmiljøloven og statsansatteloven bør oppdateres med bestemmelser for krise og krig.
3. Etisk debatt: Samfunnet må ta en åpen diskusjon om hvilke grenser staten kan sette for siviles plikter under krig, uten å undergrave et fritt arbeidsliv.

Med formål om uklarhet

Det mest grunnleggende problemet i denne debatten er kanskje ikke juridisk, teknisk eller operativt – men politisk. For realiteten er at det mangler vilje til å rydde opp i de uavklarte grensene mellom sivilt og militært ansvar i totalforsvaret. Det er politisk risikabelt å avklare sivile aktørers rolle i krise og krig, fordi det samtidig vil tvinge frem en diskusjon om hvilke rettigheter og hvilket vern de har krav på. Dersom staten åpner for plikter – arbeidsplikt, tjenesteplikt, eller begrensninger i streikeretten – må det også følge med kompensasjon, status, og folkerettslig beskyttelse. Derfor har vi i stedet fått en løsning som hviler på ambivalens: Forsvaret outsourcer stadig mer av sin rolle til sivile, uten å formalisere forpliktelsene dette medfører. Lovforslaget om endringer i sivilbeskyttelsesloven føyer seg inn i dette bildet. Istedenfor en ærlig debatt om forholdet mellom frihet og plikt, forsøker man å omgå virkeligheten under dekke av en beredskapshjemmel.

Norge har valgt totalforsvarskonseptet som bygger på fellesskap, men kan i verste fall anses som en unnskyldning for å ikke inneha et tilstrekkelig militært forsvar. Dersom staten møter forsvarsbehovet med forventninger uten forpliktelser, forvitrer det samfunnskontrakten er ment å beskytte. Et samfunn i beredskap kan ikke bygges på uklarhet. Det som krever mest av oss, må også kunne diskuteres åpent. Forsvarssektoren setter kampkraft ut på anbud, og forutsetter sivil deltakelse uten å adressere sivil rolle. Dette er urimelig.

Hvis rettigheter og krav settes til side i krise, uten å bli erstattet med noe annet enn stillhet, står vi igjen med en praksis som legger opp til å bryte folkeretten. 

Foto: Henriette Harkestad Alvheim / Forsvaret