Kan noen hjelpe Forsvarets spesialstyrker å finne veien hjem?

Forsvarets spesialstyrker (FS) ble etablert 1. januar 2014 gjennom en overføring av Forsvarets spesialkommando (FSK) og Marinejegerkommandoen (MJK) fra henholdsvis Hæren og Sjøforsvaret til den nye spesialstyrkeenheten. Formålet med endringen var blant annet å legge til rette for «… ei einskapleg utvikling av spesialstyrkane og styrkje[r] evna til heilskapleg prioritering og ressursbruk».[i] Det er imidlertid lite som tyder på at utviklingen etter 2014 har bidratt til å oppnå hensikten. Tvert imot har mange av de dysfunksjoner omorganiseringen tok sikte på å fjerne, fått lov til å leve videre, samtidig som mulige gevinster er blitt liggende urealisert.

Spesialstyrkene utgjør myteomspunne og i stor grad lukkede miljøer. Selv med begrenset innsikt i styrkens virksomhet er det likevel all grunn til å anta at norske spesialstyrker har løst, og fortsatt løser sine oppdrag med den aller høyeste presisjon. De har følgelig mottatt betydelig anerkjennelse både i Norge og blant allierte. Eksempelvis karakteriserte daværende sjef for United States Special Operations Command (USSOCOM), admiral McRaven, i et intervju i 2011 norske spesialstyrker som «helt i verdenstoppen».[ii]

Samtidig er det noe som skurrer. Det er eksempelvis et faktum at FS mer enn elleve år etter opprettelsen, og på tross av økning i budsjett og antall ansatte, fortsatt ikke er i stand til å sette opp mer enn tre manøverenheter av typen Special Operations Task Group (SOTG) – nøyaktig det samme antallet som de to opprinnelige avdelingene FSK og MJK kunne før omorganiseringen.

Flere forsøk på å etablere nye kapasiteter har dessuten smuldret opp og blitt til ingenting.[iii] Et eksempel er ambisjonen om at FS skal kunne sette opp kjernen i en Nato Special Operations Component Command (SOCC) for det nordvestlige operasjonsteateret under Nato-hovedkvarteret i Norfolk, USA. Prosjektet har hatt høy prioritet i FS, men er omstridt i Forsvarets ledelse hvor forsvarssjefen har anbefalt at dette ansvaret overlates til Danmark.[iv]

Et annet er anskaffelsen av 24 Supacat HMT Extenda stridskjøretøyer i 2019. Kjøretøyene, som har en åpen konfigurasjon, skulle sikre spesialstyrkene mobilitet i asymmetriske stridsscenarioer i utlandet, men har ingen klar rolle i et nasjonalt forsvarscenario, og med færre utenlandsoppdrag er bare et fåtall kjøretøyer i dag i operativ bruk.[v]

I tillegg har knappe driftsmidler ført til reduksjoner i aktivitetsnivået. Ifølge åpen rapportering har lav trenings- og øvingsaktivitet bidratt til at flere operatører har sagt opp eller vurderer å si opp sine stillinger, samtidig som den maritime kontraterrorberedskapen er «flagget rødt» i informasjon fra FS til forsvarsledelsen.[vi]

Dette skjer samtidig som FS står foran flere store anskaffelsesprosjekter, i første rekke tre amerikanske spesialfartøy av typen Combatant Craft Medium (CCM) for levering i 2026, og etter hvert utskifting av de gamle Bell 412-maskinene med nye Black Hawk-helikoptre for spesialoperasjoner.[vii]

God strategi er kjennetegnet ved balanse mellom ambisjoner, mulige handlemåter og tilgjengelige ressurser. De nevnte eksemplene tyder imidlertid på både urealistiske ambisjoner og svak intern koordinering. En ting er at satsingen på prestisjeprosjekter med etablering av tunge stabselementer og anskaffelse av kostbare plattformer skjer i en svært anstrengt økonomisk situasjon. En annen at denne innrettingen så å si er negasjonen av hva spesialstyrker er ment å være.[viii] Når vi legger til at FS er en relativt liten styrke i antall, og at enhetlig styring av virksomheten derfor ikke burde være en uoverkommelig oppgave, kan det være relevant å spørre: hvordan havnet vi her?

To spesialstyrker eller én?

Da FS ble etablert i 2014 representerte det en samling av to svært ulike miljøer. FSK hadde utgangspunkt i fallskjermtjenesten innen Hæren med hovedvekt på å produsere fallskjermjegere til Hærens mobiliseringsbrigader, mens MJK grodde fram som en spesialisering innenfor dykkermiljøet i Sjøforsvaret. For å komplisere saken ytterligere ble i 1982 ansvaret for å etablere en maritim kontraterrorstyrke ikke lagt til Sjøforsvaret, som kanskje hadde vært det naturlige, men til Hæren og FSK[ix], som dermed fikk et stående sjømilitært oppdrag i tillegg til jeger- og fallskjermtjenesten.

Den økende deltagelsen i allierte og multinasjonale operasjoner i utlandet fra midten av 1990-tallet skjerpet imidlertid behovet for å koordinere og effektivisere planlegging og gjennomføring av spesialoperasjoner, herunder kommando og kontroll (K2), styrkeproduksjon, trening, utdanning og materiell­utvikling. Dette desto mer som begge avdelingene var i sterk vekst, og behovet for å se ressurser i sammenheng ble stadig mer prekært. Det spørsmålet som etter hvert presset seg frem var om det norske spesialstyrkemiljøet var hensiktsmessig organisert, og spesielt om de rådende kommando og kontroll-relasjonene var tilpasset de utfordringer styrken sto overfor.

Tanken om å samle små og spredte spesialstyrkeressurser under en felles kommando var ikke ny. Allerede i 2000 hadde Forsvarssjefen anbefalt at spesialstyrkene skulle bli «… reorganisert og utvidet ved en sammenslåing av Forsvarets spesialkommando, Hærens jegerkommando og Marinejegerkommandoen». Hovedargumentet var at dette ville bli nødvendig i lys av den økende betydningen av «internasjonale fredsoperasjoner».[x]

I Forsvarssjefens militærfaglige utredning tre år senere var argumentasjonen utvidet til også å peke på behovet for tilpasning til Natos krav primært gjennom en styrking av den overordnede ledelsen. Anbefalingen var å etablere en felles sjef for spesialstyrkene som skulle «… lede en prosjektorganisasjon som i nært samarbeid med, og innledningsvis kolokalisert med forsvarssjefen, [skal] videreutvikle dagens spesialstyrker». Videre fastslo utredningen at norske spesialstyrker i fremtiden skulle være «… organisert i ett felles spesialstyrkeforband», benevnt Forsvarets jegerkommando (FJK).[xi]

Anbefalingene vant imidlertid ikke gehør på politisk plan, og da spørsmålet ble behandlet i langtidsplanen for Forsvaret i 2011 (Et forsvar for vår tid) var konklusjonen at spesialstyrkene skulle «… videreføres som i dag med en videreutvikling av evnen til strategisk ledelse».[xii]

Den underliggende inkonsistensen mellom spesialstyrkenes oppgaver og deres organisering ville imidlertid ikke gå bort av seg selv. For det første stilte den økende bruken av spesialstyrkene i operasjoner i utlandet stadig større krav til rasjonell forvalting av styrkenes ressurser. For det andre innebar betydningen av spesialstyrker for å støtte opp om Norges utenrikspolitiske målsettinger større krav til enhetlig ledelse og til tydelig forankring på det strategiske beslutningsnivået, dvs. regjering og forsvarssjef. Det ble derfor etter hvert åpenbart at den eksisterende organiseringen av spesialstyrkene, med to små avdelinger hvor én var underlagt sjefen for Hæren og den andre underlagt sjefen for Sjøforsvaret, var overmoden for reform.

Sammenslåing – to skritt frem og ett tilbake

For å imøtekomme det umiddelbare koordineringsbehovet ble det fra 1. januar 2012 opprettet en ny avdeling i Forsvarsstaben – Spesialoperasjonsavdelingen (SOA). SOAs mandat var blant annet å koordinere styrkeproduksjon og anskaffelser til spesialstyrkene, og fungere som rådgiver for forsvarssjefen og regjeringen. Sjef SOA hadde imidlertid ikke kommandomyndighet, og kunne heller ikke overtrumfe sjefene for Hæren og Sjøforsvaret. Det ble derfor raskt åpenbart at mer omfattende endringer ville være nødvendig for å komme i inngrep med utfordringene på spesialoperasjonsområdet.

Det som sparket prosessen i gang, var at Stortinget i lys av erfaringene etter terrorangrepene 22. juli 2011, hadde bedt regjeringen vurdere hvorvidt MJK kunne «bidra som strategisk ressurs ved nasjonal krisehåndtering …».[xiii] Departementet ga derfor i mars 2012 forsvarssjefen i oppdrag å utarbeide en mulighetsstudie om hvordan spesialstyrkenes nasjonale kontraterrorberedskap kunne styrkes.[xiv]

En mulig tilnærming var å sette MJK på nasjonal terrorberedskap på lik linje med FSK uten ytterligere endringer av spesialstyrkenes organisasjon. Dette ble imidlertid ikke fulgt opp. I stedet gikk forsvarssjefen inn for en langt mer omfattende reorganisering av spesialstyrkene.[xv] Hovedgrepet var å utvide det eksisterende anlegget på Rena i Østerdalen garnison og samle det meste av virksomheten der, inkludert seleksjon og utdanning. FSK og MJK skulle avvikles som selvstendige kommandoer, mens et nytt sentralt kommandoledd skulle lokaliseres i Oslo. Basene i Bergen og Ramsund skulle videreføres, men bare for de rent maritimt rettede aktivitetene.[xvi]

Forslaget utløste sterke protester i marinejegermiljøet som oppfattet utspillet som en de facto nedleggelse av MJK, og etter både faglig og politisk mobilisering ble vesentlige deler av det lagt til side. Det eneste som til slutt ble stående igjen var opprettelse av en ny driftsenhet i Forsvaret (DIF) under navnet Forsvarets spesialstyrker (FS) med stab og ledelse lokalisert til Akershus festning i Oslo.

En mulighet som glapp?

På sett og vis kan en si dette var en mulighet som glapp. For forsvarsledelsen hadde det lenge vært en ambisjon å samle de forskjellige spesialstyrkeressursene i en mer slagkraftig enhet. Med unntak for kontraterror hvor FSK hadde et særlig oppdrag, hadde de stadig hyppigere deployeringene til operasjoner i utlandet ført til at det heller ikke lenger var noen vesentlig forskjell på de oppgavene spesialstyrkene løste. En naturlig tilnærming ville derfor være å etablere en felles kommando for forvaltning av alle manøver- og støtteressurser, og med evne til å lede task-organiserte manøverenheter uavhengig av hvor de ulike styrkekomponentene var produsert.

En slik struktur ville i utgangspunktet ikke ha rom for de eksisterende kommandoene FSK og MJK. Ved å eliminere «avdeling» som separat beslutningsnivå ville man kunne rydde opp i uklare kommando og kontrollrelasjoner, og etablere en spesialstyrke­organisasjon med to klart avgrensede kommandonivåer: (i) et taktisk kommandonivå koblet til den politiske og militære ledelsen, eventuelt integrert med et operasjonelt hovedkvarter, og (ii) et stridsteknisk nivå bestående av én eller flere enheter med oppdrag å sette opp task-organiserte manøverelementer. Ved å samle spredte støtteenheter, herunder innsettingsressurser, logistikk, samband og etterretning, under den sentrale ledelsen kunne man dessuten oppnå en langt mer kostnadseffektiv drift av styrken.

Den løsningen som til slutt ble iverksatt lå imidlertid så langt fra det dette idealet som det omtrent var mulig å komme. På den ene siden ble det opprettet en ny DIF på nivå 2 i Forsvaret med stab og ledelse på Akershus festning. FSK og MJK ble på den andre siden «flatt» overført fra henholdsvis Hæren og Sjøforsvaret og underlagt den nye kommandoen uten noen videre endringer av avdelingenes organisering, oppdrag eller lokalisering.[xvii] På denne måten opprettholdt man den eksisterende strukturen med blant annet dublering av funksjoner som seleksjon og utdanning, og videreføring av ressurskrevende virksomheter som dykking og båttjeneste, på ulike lokasjoner og innenfor ulike kommandolinjer. Omorganiseringen resulterte dermed hverken i innsparinger eller i realisering av noen ny operativ kapasitet.

Satt litt på spissen kan man si at det eneste man hadde oppnådd var legge til en ny stab med tilhørende kostnader, men uten å hente ut noen reelle synergier fra den eksisterende strukturen. Ser man nærmere på det sentrale styringsdokumentet – Iverksettingsbrev til forsvarssektoren for perioden 2013-2016 – kommer det tydelig frem at noe sånt neppe heller hadde vært hensikten. Her var det avdelingene med «organiske og deployerbare kommando- og kontrollfunksjoner» som skulle utføre «taktisk ledelse og kontroll i forbindelse med operasjoner».[xviii] Den nye sjefen for spesialstyrkene skulle på sin side primært være rådgiver, styrkeprodusent, ivareta forsvarlig forvaltning, fagmyndighet og doktrineutvikling.[xix]

Strategisk styrke eller operasjonell «enabler»?

Det man her gjorde var å legge Forsvarets overordnede ledelsesmodell til grunn hvor «nivå 2-sjefene» primært var styrkeprodusenter, og hvor operasjonell kommando ble utøvd i linjen fra FOH og ned på de taktiske enhetene.[xx] Et problem med å anvende denne modellen på spesialstyrkene var imidlertid at en la det taktiske ledelsesansvaret på avdelinger som i realiteten var for små til løse denne oppgaven på en kostnadseffektiv måte. Når man heller ikke gjorde noe med organiseringen av hverken FSK eller MJK, men lot disse operere som de «alltid» hadde gjort, kom en heller ikke de interne dysfunksjonene i styrken til livs. Konsekvensen ble at ikke bare det taktiske ledelsesansvaret, men også det meste av styrkeproduksjonsansvaret ble værende hos avdelingene. Resultatet var videreføring av parallelle løp for en rekke funksjoner innen drift og styrkeproduksjon ved siden av løpende planlegging og gjennomføring av operasjoner innenfor marginalt dimensjonerte enheter.

Sett i ettertid kan det være grunn til å stille spørsmål ved hvor vellykket det var å etablere FS på nivå 2 i Forsvaret. For det første er FS sannsynligvis allerede i utgangspunktet en altfor liten DIF til å kunne realisere stordriftsfordeler i samme omfang som de større DIF-ene Hær, Sjø, Luft og Heimevern. Uforholdsmessig store ressurser kanaliseres dermed til stadig mer omfattende og kompliserte driftsoppgaver, mens utvikling av ny operativ kapasitet stagnerer.

For det andre førte innordningen av FS under Forsvarets generelle ledelsesmodell til en svært sterk knytning til det operasjonelle ledelsesnivået. Konkret har dette medført prioritering av rollen som spesialstyrkekomponent under FOH, og i forlengelsen av dette, til ambisjonen om å danne kjernen i en fullt utbygd Nato Special Operations Component Command (SOCC). Når store deler av FS’ ressurser kanaliseres mot dette målet blir det mindre igjen til å ivareta det mange oppfatter som spesialstyrkenes primære rolle, nemlig å være et strategisk «instrument» for landets politiske ledelse.

Slik situasjonen nå var gikk sjef FS’ ansvar knapt ut over det som sjef SOA hadde hatt de to årene funksjonen hadde vært operativ. Den operasjonelle kommandolinjen gikk fra sjef FOH til de taktiske kommandoene FSK og MJK, samtidig som det meste av styrkeproduksjonsansvaret fortsatt lå på de samme avdelingene. Det virket da unektelig spesielt å utnevne en to-stjerners flaggoffiser som sjef for spesialstyrkene, for så å sette ham på sidelinjen av de sentrale prosessene i styrken. Sånn som den nye spesialstyrkeorganisasjonen var konstruert lå det derfor an til både uryddige kommando og kontrollrelasjoner, uklare beslutningsprosesser og kontinuerlig kompetansestrid mellom de ulike deler av tjenesten.

Hvorfor er FS så endringsresistent?

Forholdet mellom FSK og MJK har tidvis blitt beskrevet som kulturer på kollisjonskurs. Dette er en sannhet med betydelige modifikasjoner, men både prosessen forut for etableringen av FS i 2014, og resultatet av den, avslørte dype interne motsetninger innen styrken.

Mulighetsstudien i 2013 vakte sterke reaksjoner først og fremst i marinejegermiljøet. I et brev fra avdelingstillitsvalgte i MJK til forsvarsminister Anne-Grethe Strøm-Erichsen 13. februar 2013 ble det rettet sterk kritikk både mot mandatet for studien, arbeidsprosessen og sluttresultatet. Det ble blant annet hevdet at konklusjonen hadde vært bestemt på forhånd, og at det hadde blitt brukt press og trusler mot ansatte i MJK.^[xxi] Fra FSK, hvor samlingen på Rena ikke på samme måte ble oppfattet som en trussel mot avdelingens eksistens, kom ingen tilsvarende reaksjoner.

At ulik respons på forslagene også kunne ha en sammenheng med ulik organisasjonskultur kom frem gjennom en større spørreundersøkelse gjennomført av Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) kort tid etter omorganiseringen. På spørsmål om FS burde være én avdeling svarte eksempelvis 87 prosent i FSK bekreftende, mens 79 prosent i MJK sa seg uenige.[xxii]

Det nyetablerte FS stod altså overfor utfordringen å forene miljøer med ulik historie og kultur, og ikke minst ulike syn på sine roller innenfor den nye spesialstyrkeorganisasjonen. Dette er en utfordring FS bare i begrenset grad har lykkes å håndtere. Det kan det være flere grunner til, men det er vanskelig å overse betydningen av de særegne og historisk betingede relasjonene mellom FS’ ulike komponenter. Med omorganiseringen oppstod det dessuten en sterk ubalanse mellom det sentrale ledelsesnivåets iboende behov for å styrke sentral kommando og kontroll, og fraværet av de ressurser og virkemidler som trengs for å realisere dette behovet. Når man i tillegg tar i betraktning at de underliggende kommandoene både har ressurser, kompetanse og, i det minste for én av dem, sterkere identitet til egen avdeling enn den styrken den er en del av, blir enhver endring lett oppfattet som en trussel.

De problemene FS sliter med er dermed i en viss forstand påført utenfra gjennom beslutninger hvor politisk hensiktsmessighet har vært prioritert foran militær effektivitet. Sluttresultatet er en manglende evne til å endre egen organisasjon, og at svært lite av de effekter etableringen av FS skulle oppnå, har blitt realisert.

Hvilke alternativer finnes?

En rekke lands spesialstyrker har de seneste par tiårene gått gjennom konsolideringsprosesser med sikte på å styrke den sentrale ledelsen og forbindelsen til sentrale nasjonale beslutningsorganer.[xxiii] Selv om det ganske sikkert hverken vil være mulig eller hensiktsmessig å anvende løsninger som er importert fra andre land direkte, kan det likevel ha interesse å kaste et blikk på hvordan spesialstyrker er organisert i to av våre nærmeste samarbeidsland.

I Sverige er Försvarsmaktens specialförband (FMSF) organisert innenfor Försvarsstaben (FST). Det er Överbefälhavaren (ÖB) som har mandat til å gjennomføre spesialoperasjoner, mens sjef FST er «dobbelthattet» som sjef for FMSF. Den daglige ledelsen av både operasjoner og styrkeproduksjon ivaretas av Specialförbandsledningen (SFL). SFL ledes av en brigadér (tilsv.), som i praksis fungerer som taktisk styrkesjef. Särskilda operationsgruppen (SOG) og Sektionen för operativ teknik (SOT) er de operative enhetene, og setter opp task-organiserte manøverstyrker som ledes direkte fra SFL under operasjoner. SOG, SOT og SFL utgjør til sammen FMSF. All produksjon av støtteressurser skjer i forsvarsgrenene innenfor dedikerte avdelinger[xxiv], mens både utdanning, øvelser og operasjoner ledes fra SFL.

UK Special Forces (UKSF) er organisert direkte under forsvarsdepartementet, og ledes gjennom en separat spesialisert kommandostruktur – Directorate of Special Forces (DSF). Sjef DSF rapporterer til departementet via sjefen for forsvarsstaben.[xxv] Den britiske K2-strukturen for spesialoperasjoner er svært sentralisert. Operasjoner vil typisk iverksettes direkte fra politisk nivå, og den operasjonelle ledelsen vil ligge i DSF. Individuelle enheter utfører oppdrag på ordre fra DSF, men taktisk kontroll kan avhengig av operasjonens omfang, delegeres til lavere nivå, eksempelvis en Special Operations Task Force (SOTF) eller SOTG.

Både den svenske og den britiske modellen har det til felles at underleggelse av spesialstyrker under et operasjonelt hovedkvarter kun vil være aktuelt i særtilfeller, og aldri være hovedmodellen. På denne måten rendyrkes spesialstyrkene som «strategiske styrker», dvs. for å løse oppdrag på vegne av den nasjonal- og militær-strategiske ledelsen, i større grad enn for å oppnå effekter på operasjonelt nivå.

Eksemplene er valgt for å illustrere at en annen, mer sentralisert ledelsesmodell er mulig og fungerer godt hos land som har mange av de samme strategiske utfordringene som Norge. En utvikling i denne retningen bærer dessuten i seg et mulig potensial for å virkeliggjøre de gevinster etableringen av FS i sin tid skulle oppnå, men som fortsatt for det meste er urealisert.

Foto: Torbjørn Kjosvold / Forsvaret