Om statistikk og usannheter i forsvarsplanleggingen

Vi står i en tid hvor forsvarspolitikk står øverst på den politiske dagsordenen, og hvor den sikkerhetspolitiske situasjonen er usikker og kaotisk. Dette skiftet i politisk oppmerksomhet, dette «Zeitenwende», har kommet brått i Norge. For noen er tiden inne for å peke ut syndebukker for at Forsvaret ikke ble prioritert høyere i tidligere statsbudsjetter: Hvem bærer ansvaret for denne situasjonen Norge har havnet i?

Tidligere i år trykket Institutt for forsvarsstudier (IFS) en ny utgave i sin skriftserie «IFS Insights». Her gikk Fridthjof Søgaard, direktør for strategisk utvikling i Forsvarsdepartementet, hardt ut mot partiet Høyre. Han anklaget dem for «usannheter satt i system» i forsvarspolitikken i perioden 2013–2016. Han angrep særlig det han oppfattet som et misforhold mellom den reelle utviklingen på forsvarsbudsjettene, aktivitetsnivået og størrelse på Forsvaret, og det regjeringen trakk fram i pressemeldinger og i taler. Han var blant annet kritisk til Høyres rolle i opposisjon i perioden 2005–2013 og pekte på at Høyre konsekvent og på uklart grunnlag mente at det var for lite penger da Arbeiderpartiet styrte. Søgaard kritiserte videre Høyre for deres politikk i regjering, primært i perioden 2013–2016. Her var han kritisk til det han mente var et gap mellom retorikk og realitet, og blant annet at forsvarsbudsjettene og aktiviteten i Forsvaret ikke vokste like raskt som Høyre selv hevdet.

Denne kritikken er ekstra aktuell nå med tanke på det kommende Stortingsvalget og den sentrale plassen forsvarspolitikk spiller for svært mange velgere i 2025.[1] Søgaard, som tar for seg ett parti og fokuserer på en relativt kort periode, mister noe grunnleggende av syne. Søgaard kan ha rett i mange av de sitatene han peker på, og det er meget mulig at politikere fra Høyre har beskrevet den forsvarspolitiske utviklingen skjevt. Imidlertid gir en slik analyse et fortegnet bilde av hvilken rolle et enkelt parti spiller i størrelsen på budsjett, forsvarsstruktur og aktivitetsnivå. Ved å løfte blikket trer et bilde fram hvor norske forsvarsbudsjetter hadde en svak utvikling lenge, men på langt nær så svak som våre europeiske alliertes budsjetter. Norske forsvarsbudsjetter begynte for alvor å stige igjen rundt 2015, da gjennom brede forsvarspolitiske forlik på Stortinget. Ingen enkeltpartier kan med etterpåklokskapens lys sies å ha vært tydelige helter eller skurker i dette arbeidet. Når de store linjene i forsvarspolitikken har blitt utarbeidet av alle de store partiene i fellesskap, blir det for enkelt å nagle enkeltregjeringer til de enkelte planperiodene. Det er derfor langt mer nyttig å forstå hvilke partier som har laget og fulgt opp de ulike langtidsplanene, enn hva forsvarsministeren for eksempel sa i Oslo Militære Samfund i 2014 eller på Heimevernets landsråd i 2015.

I denne sammenhengen betyr tidsperspektiv mye. Søgaard har valgt perioden 2009–2016 som analyseperiode. Forsvarsbudsjettene planlegges gjennom 4-års planperioder kalt langtidsplanperioder. Perioden som Søgaard fokuserer på, tilsvarer langtidsplanen Prop. 73 S (2011–2012) – med tittelen «Et forsvar for vår tid». Det var Stoltenberg II-regjeringen som laget denne planen. Den ble behandlet i statsråd i mars 2012, før den ble oversendt til Stortinget for godkjenning. Solberg-regjeringen ble formet 16. oktober 2013, nesten et år inne i denne perioden. De store linjene i forsvarspolitikken var lagt lenge før Solberg tiltrådte.

Langtidsplaner er langsiktige og tverrpolitiske

Og nettopp langtidsplanene er nøkkelen til å forstå svakhetene i Søgaards innlegg. Det er lang tradisjon for at forsvars- og sikkerhetspolitikk i Norge er forankret i brede tverrpolitiske kompromisser i Stortinget. Forsvar er for viktig og har behov for langsiktighet. Det kan ikke kastes om på hver gang det kommer en ny regjering. Langtidsplanene har i praksis alltid de største partiene på Stortinget bak seg, og da gir det lite mening å holde kun ett parti ansvarlig for planen.

De store partiene på Stortinget tar heller ikke disse beslutningene om forsvarsbudsjettene i et vakuum. De har mandater fra velgerne og andre presserende behov som må dekkes i statsbudsjettet. En ekstra milliard til forsvar betyr en milliard mindre til et annet formål. En situasjon som for eksempel for 20 år siden, da Russland tilsynelatende var på vei mot økonomisk og kulturell integrasjon med Vesten, var ikke en situasjon hvor forsvar og sikkerhet var viktig for velgerne. Få var interesserte i å ofre sentrale velferdsreformer for å kjøpe flere fregatter. Trusselen fra øst var liten eller ikke-eksisterende, og de sikkerhetspolitiske truslene kom heller fra fjern islamistisk terrorisme. Forsvarsbudsjettene hadde stått stille siden murens fall i 1989, og ville i praksis stå stille fram til rundt 2012. Først da begynte en forsiktig vekst, som siden har akselerert.

Hvorfor går forsvarsbudsjettene opp?

Hvorfor beveger ikke forsvarsbudsjettene seg opp og ned i takt med skiftende regjeringer? Mange forsvarsøkonomer har studert dette og brukt statistiske metoder for å identifisere når og hvorfor land øker forsvarsbudsjettene.[2] I disse datasettene inngår mange titalls land over mange titalls år. Forskningen tar utgangspunkt i at vestlige politikeres mandat utgår fra velgerne, og at et land bare har en gitt mengde budsjettmidler å dele ut. Det er mange interessante akademiske bidrag her, for eksempel denne som kvantitativt studerer en lang rekke ulike land, og denne som oppsummerer en rekke studier. Denne forskningen peker samlet, i tillegg til at priser og størrelsen på landets økonomi betyr mye, mot to sentrale faktorer som har ført til økte forsvarsbudsjetter:

1. økt oppfattet trussel mot landet
2. svekkelse av alliansen landet er en del av

Partifarge eller partipolitisk tilhørighet på regjeringen er med andre ord ikke på listen, og forskerne har funnet at dette ikke har noen reell effekt på forsvarsbudsjettene over tid.[3] I stedet er det andre og mer langsiktige trender som påvirker budsjetter.

Det er lett å se effektene av de to største faktorene, trussel og alliansens utvikling, når vi studerer de norske forsvarsbudsjettenes utvikling siden den kalde krigens slutt. 

Her ser vi at forsvarsbudsjettet først begynner å vokse svakt fra perioden 2009–2012. Den påfølgende planen (2013–2016) fortsatte trenden med forsiktig vekst. Vi må minne oss selv på at dette var før Russlands angrep på Ukraina i 2014. Begge disse planene ble utarbeidet av Stoltenberg II-regjeringen, mens 2013–2016-planen i all hovedsak ble gjennomført av Solbergs regjering. 

Russlands krigføring i Ukraina fra og med 2014 sammenfaller etter hvert med økte norske forsvarsbudsjetter, men økningen slår først tungt inn fra og med langtidsplanperioden 2017–2020 (Prop. 151 S (2015–2016)). Denne planen ble laget i 2015–2016. Det var Høyre som var ansvarlig for både å lage og å gjennomføre denne langtidsplanen, men det skjedde i samarbeid med de andre partiene på Stortinget. Det norske samfunnet bevilget her store ekstrasummer til forsvar og sikkerhet, men brukte i praksis alle disse pengene på å tette hullene de siste to tiårene hadde skapt, og på å håndtere kostnadsveksten på forsvarsmateriell. Det var ingen rom for eksempel for å øke størrelsen på Forsvaret.

I planen for 2021–2024 (Prop 62 S (2019–2020)) slo også effekten av Trumps første presidentperiode inn – han hadde skapt betydelig usikkerhet rundt hvorvidt USA ville stå ved sine Nato-forpliktelser. Det var nå behov for et sterkere nasjonalt forsvar, og politikerne fulgte opp med økte bevilgninger. Denne planen ble laget av Solberg-regjeringen, men i hovedsak gjennomført av Støre-regjeringen. Også denne planen hadde et bredt grunnlag på Stortinget bak seg.

Til slutt ser vi at veksten i budsjettene for langtidsplanen for perioden 2025–2028 tiltar kraftig. Russlands fullskala invasjon av Ukraina i 2022 og Trumps andre presidentperiode skaper ny usikkerhet, og norske velgere og politikere legger nå opp til å prioritere Forsvaret på nivåer som ikke har blitt sett siden den kalde krigen. Denne planen ble laget av Støres regjering, men med alle partiene på Stortinget om bord.

Prioriteringer innenfor det enkelte år og den enkelte plan

Selv om de store linjene i forsvarsøkonomien legges fast gjennom en langtidsplan, er det ofte behov og rom for å gjøre tilpasninger innenfor det enkelte år. Et eksempel på det er endringer som skjer fra forsvarsbudsjettet legges fram, til hva som i realiteten blir regnskapsført av forsvarsutgifter. Figur 2 viser de prosentvise endringene for det enkelte år i perioden 1993–2023.

 Av figuren ser vi at særlig fem år skiller seg ut med store avvik: 2002, 2008, 2014 og 2022/2023. I alle disse årene har Forsvaret fått tildelt vesentlig mer enn budsjettet tilsa. Alle avvikene har også det til felles at de sammenfaller med store sikkerhetspolitiske skift. For eksempel var økningen i 2002 knyttet til NATO og Norges operasjoner i Afghanistan etter terrorangrepet 9/11. Økningene i 2014 og 2022–2023 handlet om Russlands krigføring mot Ukraina. Vi ser at også disse til dels svært store endringene innenfor det enkelte år og utenfor langtidsplanens skisserte behov har blitt gjennomført uavhengig av hvilket parti som har sittet i regjering og hatt forsvarsminister. Dette reflekterer i stor grad den tverrpolitiske enigheten som forsvars- og sikkerhetspolitikk har hatt i Norge, og det faktum at denne politikken i praksis har blitt ansett som for viktig til å bli gjenstand for partipolitisk kjekling og symbolmarkering.

Betydningen av ekspertvurderinger og et langt perspektiv

Denne forklaringen på hvorfor budsjetter går opp og ned, forankret i hvordan de sikkerhetspolitiske rammebetingelsene endrer seg, gir selvsagt ikke en fullgod beskrivelse på hvordan forsvarspolitikk utformes. Dersom endrede rammebetingelser umiddelbart skulle slå ut i ny politikk, ville forsvarspolitikken fått kortsiktige og dramatiske skift. Forsvar er imidlertid en langsiktig bransje som er avhengig av å kunne planlegge over flere tiår, hvor kontinuitet spiller en viktig rolle. Evnen til å se langsiktig er avgjørende når slike planer skal legges.

Derfor har FFI gjennom hele denne 30-års perioden gjennomført analyser av balansen mellom Forsvarets oppgaver, struktur og økonomi. Har vi et forsvar som kan håndtere truslene vi potensielt vil stå overfor, og lar det planlagte Forsvaret vårt seg finansiere gjennom det planlagte budsjettet? Fagmiljøer som FFI, og selvsagt Forsvarsdepartementet og Forsvaret selv, har bidratt med å peke på misforhold og ubalanser i langtidsplanene. FFI trakk for eksempel fram en rekke ganger på 2000- og 2010-tallet at en dobbel ubalanse hadde utviklet seg: Det var hverken balanse mellom trusler og forsvarsevne eller mellom Forsvarets ressursbehov og forsvarsbudsjettet. Forsvaret måtte med andre ord få mer penger for å fungere, og det måtte i tillegg bli større for å kunne forsvare landet effektivt. FFI pekte videre på forsvarsspesifikk kostnadsvekst som en viktig årsak til denne ubalansen.

Summen av disse og andre råd var imidlertid ikke tilstrekkelig til å heve budsjettene vesentlig. Slike økninger måtte selvsagt vurderes opp mot hva velgerne ønsket, og hva som dermed lot seg finansiere over statsbudsjettet. Imidlertid bidro disse rådene til at Forsvaret ikke ble bygget lenger ned, slik blant annet Sverige og Danmark gjorde parallelt. Norge beholdt for eksempel verneplikten, en stor kampflyflåte, ubåter og en mekanisert brigade. Dette gjør at vi nå har et bedre grunnlag å basere en forsvarssatsing på enn våre naboland.

Hvem har skylden?

Poenget med denne analysen er ikke å frita alle regjeringene siden den kalde krigens slutt for ansvar. I stedet er meningen å peke på hva som i realiteten driver forsvarsbudsjettet, og hvem som egentlig har skylden for forsvarsbudsjettenes svake utvikling de siste 30 årene. Det er trusselnivået og endringene hos våre nærmeste allierte som har drevet dette. Om noen skulle være ansvarlige for økningene i budsjetter vi ser nå, må det være president Putin i Russland som setter europeisk sikkerhet i fare, og president Trump i USA som undergraver Nato og tilliten til artikkel 5. Dette driver opp forsvarsbudsjettene nå.

Hvem er så de skyldige bak den lave prioriteringen av forsvar og sikkerhet i Norge fram til Russlands aggresjon mot Ukraina? Fridthjof Søgaard har pekt på Høyre som en sentral skyldig og som et uærlig parti. Min vurdering er at alle partiene på Stortinget er skyld i denne lave prioriteringen og de medfølgende ubalansene i Forsvaret. De gjorde dette på tvers av og til tross for en rekke tunge faglige råd, blant annet fra FFI. Men det er også norske politikere og partiers fortjeneste at budsjettene ikke ble enda lavere. Danmark og Sverige prioriterte forsvar så lavt som 1,01 % og 1,11 % av BNP i 2015, mens Norge på samme tidspunkt lå på 1,58 %.[4] Vi har dermed i 2025 et langt bedre utgangspunkt for den opprustningen som nå skjer, og har klart å bevare bredden i forsvarsstrukturen på en måte som blant annet Danmark ikke har kunnet. Denne prioriteringen av Forsvaret, gjennom 00-tallet, henger selvsagt sammen med vår grense mot Russland. Men prioriteringen gjenspeiler også at vi som samfunn klarte å se lenger fram i tid enn våre naboer, og at vi planla for en fremtid hvor Russland kunne se annerledes ut enn det gjorde på 00-tallet.

 Norske politikere ønsker selvsagt å fremstille sin politikk best mulig. Alle partiene er nok skyldige i dette. Ingen har ønsket eller kunnet prioritere forsvar på den måten vi i dag skulle ønske de hadde gjort, og de har ofte skjønnmalt situasjonen og utviklingen. Forsvarsdepartementet, med Søgaard i spissen, bærer også en betydelig del av ansvaret for virkelighetsbeskrivelsene i denne perioden. De utformet tekstene i langtidsplanene og forsvarte narrativet om et styrket forsvar. Men så kunne hverken politikerne eller byråkratene vite hvilken retning sikkerhetspolitikken utviklet seg i. Ingen visste i 2005 at verden skulle endres så dramatisk 20 år senere. La oss derfor ikke dømme våre politikere så hardt, og la oss heller ikke felle så skråsikre dommer om deres moral og hvorvidt de fortjener vår tillit.

Foto: Fra pressekonferanse i 2014 med daværende Statsminister Erna Solberg, utenriksminister Børge Brende og forsvarsminister Ine Eriksen Søreide / Mats Grimsæth / Forsvaret