I norsk sikkerhetspolitisk debatt brukes begrepet sivil-militært samarbeid stadig oftere. Samtidig omtales totalforsvaret som en grunnpilar i nasjonal beredskap. Begrepene brukes ofte om hverandre, som om de beskriver det samme fenomenet. Men bak den tilsynelatende enigheten kan det ligge en viktig forskjell: Snakker vi egentlig om den samme typen samarbeid?
Begrepet sivilt-militært samarbeid brukes ofte som om det har én entydig betydning. I praksis rommer det ulike samarbeidslogikker, fra koordinering mellom separate aktører til forutsetningen om et gjensidig avhengig samfunnssystem. Uten å skille mellom disse forståelsene, risikerer vi å diskutere samarbeid uten å avklare hva slags system vi faktisk planlegger.
Denne forskjellen blir særlig tydelig innen helseberedskap. Behandlingskapasitet, logistikk og personell er ikke lenger samlet innenfor én sektor, men fordelt mellom Forsvarets sanitetsressurser, offentlige spesialisthelsetjenester og private spesialisthelsetjenester. Spørsmålet er derfor ikke bare hvordan sivilt og militært samarbeid skal fungere, men om dagens forståelse av samarbeid reflekterer hvordan samfunnets kapasitet er organisert.
To begreper – to ulike samarbeidslogikker
I norsk sammenheng brukes begrepet totalforsvar om den samlede militære og sivile beredskapen. Grunntanken er gjensidig støtte: Forsvaret skal kunne bistå samfunnet i kriser, samtidig som sivile samfunnsfunksjoner, som transport, logistikk og helsetjenester, skal understøtte militære operasjoner ved behov. Totalforsvaret omfatter dermed hele samfunnsstrukturen, fra nasjonale myndigheter til lokale aktører og privat sektor, og inkluderer også Norges rolle som vertsland for allierte styrker gjennom vertslandsstøtte.
I NATO-sammenheng har derimot sivil-militært samarbeid, ofte omtalt som CIMIC, en mer avgrenset betydning. Her handler samarbeidet primært om hvordan militære styrker samhandler med sivile myndigheter, organisasjoner og lokalbefolkning i et operasjonsområde for å støtte gjennomføringen av et militært oppdrag. CIMIC er dermed først og fremst en militær funksjon utviklet for operasjoner der militære styrker opererer i et sivilt miljø, ofte utenfor eget territorium.
Begge begrepene beskriver samarbeid mellom sivile og militære aktører, men de bygger på ulike forutsetninger. Mens CIMIC tar utgangspunkt i koordinering mellom separate systemer, forutsetter totalforsvaret at militære og sivile ressurser allerede inngår i et gjensidig avhengig samfunnssystem. Når samme terminologi brukes om disse ulike logikkene, kan det fremstå som et spørsmål om koordinering mellom aktører, snarere enn om hvordan samlet kapasitet fungerer under felles belastning.
Denne forskjellen blir særlig synlig i sektorer der militær og sivil kapasitet ikke bare samarbeider, men faktisk deler de samme ressursene. Helseberedskap er kanskje det tydeligste eksemplet.
Helseberedskap som et eksempel
Helseberedskap illustrerer denne forskjellen særlig tydelig. Behandlingskapasiteten er, som i mange andre beredskapsområder, fordelt på tvers av sektorer. Det som gjør helseberedskap særlig krevende, er at den samme kompetansen og det samme personellet samtidig utgjør en kritisk ressurs både for Forsvaret og for den sivile helsetjenesten. Når robustheten i et system styrkes gjennom beredskapskontrakter eller mobilisering, kan den samtidig svekkes i det andre. Resiliens forutsetter derfor ikke bare evne til samarbeid, men en bevisst håndtering av hvordan samlet kapasitet påvirkes når belastningen blir felles. Samtidig eksisterer det en privat helsesektor som i begrenset grad inngår i dagens beredskapsplanlegging. Kapasiteten finnes, men er i liten grad integrert gjennom felles planverk, øvelser eller etablerte samarbeidsstrukturer.
Dette skyldes ikke nødvendigvis manglende vilje til samarbeid, men at sektorene opererer under ulike styringslogikker. Offentlig beredskap planlegges innenfor statlige ansvars- og finansieringsmodeller, mens private helseaktører primært inngår i ordinære tjenesteavtaler og markedstilpassede rammer. Resultatet kan bli at tilgjengelig kapasitet er kjent, men ikke operasjonalisert som en del av den samlede beredskapen.
Samtidig bygger deler av Forsvarets medisinske beredskap på personell som til daglig arbeider i den sivile helsetjenesten gjennom beredskaps- og mobiliseringsordninger. I ytterste konsekvens kan også staten disponere både personell og ressurser gjennom lovbaserte ordninger som trer i kraft ved alvorlige kriser eller krig. Den samme kompetansen inngår dermed i flere styringsmekanismer samtidig. I fredstid representerer dette en effektiv ressursutnyttelse. Ved mobilisering kan det imidlertid oppstå et strukturelt dilemma: Når militær kapasitet styrkes gjennom innkalling av helsepersonell, reduseres samtidig den sivile behandlingskapasiteten som både befolkningen og totalforsvaret er avhengige av.
I begrensede internasjonale operasjoner har denne balansen vært håndterbar. Uttaket av personell har vært avgrenset i tid og omfang, og den sivile helsetjenesten har kunnet absorbere belastningen. I et scenario med samtidig nasjonal krise eller høyintensitetskonflikt blir forutsetningene annerledes. Belastningen rammer hele systemet samtidig, og kapasitet kan ikke uten videre flyttes fra ett nivå til et annet uten konsekvenser.
Spørsmålet blir dermed ikke bare hvordan sivile og militære aktører skal samarbeide, men hvordan samlet kapasitet fordeles når begge systemer settes under press samtidig. Dersom planleggingen fortsatt tar utgangspunkt i et tradisjonelt skille mellom sivile og militære strukturer, risikerer man å overse at helseberedskap i praksis er et sammenvevd system.
Helseberedskap synliggjør dermed en bredere utfordring i totalforsvaret. Kapasiteten er ikke fordelt mellom separate sektorer som kan samarbeide ved behov. Kapasiteten flyttes ikke bare mellom sektorer – den omfordeles innenfor et felles system.
Totalforsvaret som ett system – ikke flere parallelle
Totalforsvaret bygger på en forutsetning om at samfunnets samlede ressurser skal fungere som en helhet i krise og krig. I praksis innebærer dette at militærets operative evne er avhengig av sivile samfunnsfunksjoner som helse, transport, logistikk og infrastruktur. Samtidig er disse funksjonene selv avhengige av stabilitet og prioriteringer som påvirkes av den sikkerhetspolitiske situasjonen.
Når helseberedskap forstås som et integrert system, blir mobilisering ikke bare et spørsmål om å styrke militær kapasitet, men også om å opprettholde samfunnets samlede behandlingsevne. Evnen til å håndtere både militære og sivile skader samtidig vil i et høyintensitetsscenario være avgjørende for både operativ utholdenhet og samfunnets funksjonsevne.
Dersom planleggingen fortsatt tar utgangspunkt i et tydelig skille mellom sivile og militære strukturer, kan man overse at belastningen i praksis fordeles innenfor det samme helsepersonellet og den samme behandlingskapasiteten. Resultatet kan bli at systemet fremstår som robust i separate planer, men mer sårbart når det settes under samtidig press.
Dette peker mot en mulig blindflekk i dagens diskusjon om sivilt-militært samarbeid. Utfordringen handler mindre om koordinering og mer om hvordan et felles system fungerer når det settes under press.
Planlegger vi for systemet slik det faktisk er?
Den økende oppmerksomheten rundt totalforsvaret viser at viljen til samarbeid er til stede. Samtidig kan dagens diskusjon være preget av begreper og samarbeidsmodeller utviklet for en annen type sikkerhetspolitisk virkelighet, der skillet mellom sivile og militære strukturer var tydeligere enn i dag.
Helseberedskap synliggjør hvordan moderne samfunnsfunksjoner i praksis er tett sammenvevde. Kapasitet flyttes ikke bare mellom sektorer; den omfordeles innenfor et felles system. Når både militære operasjoner og sivile behov øker samtidig, blir spørsmålet ikke bare hvordan aktører samarbeider, men hvordan samlet kapasitet opprettholdes over tid.
Kanskje ligger utfordringen derfor ikke i mangel på samarbeid, men i at vi fortsatt beskriver samarbeidet som om systemene er separate. Dersom totalforsvaret skal fungere etter hensikten, kan det være nødvendig å stille et mer grunnleggende spørsmål:
Planlegger vi for systemet slik det faktisk er organisert – eller slik vi fortsatt forestiller oss at det er?
Foto: Torbjørn Kjosvold / Forsvaret
