Den syke stat er blitt friskere

Den pågående omstillingen i Forsvarssektoren blir kritisert av Tom Myrvold i innlegget «Når effektivisering blir ineffektiv». Innlegget har gode poenger, men det er behov for nyansering.  

I 1994 ble det utgitt en bok med tittelen «Den syke stat» av Kjell Arne Røvik. Boken er en studie av forholdet mellom problembeskrivelser som offentlig sektor blir utsatt for, og de normative og faglige standardene som slike utsagn bygger på. Boken viser at problembeskrivelsene er sammenfattende for hele sektoren, uten at disse er spesielt faglig begrunnet. Når vi sammenligner disse beskrivelsene med rotårsaker i F24 Materielldrift og vedlikehold ser vi at innsikten fra 1994 ikke har blitt utdatert.

Forsvaret, i likhet med resten av offentlig sektor, blir møtt med uklarhet rundt roller, ansvar og myndighet.  Funnene kan underbygges av en rekke interne og eksterne evalueringer, som peker på det samme (se blant annet rapporter fra FFI, Deloitte og McKinsey). Når disse studiene undersøkes nærmere, så finner en mye av det samme som Røvik avdekker, det mangler til dels en normativ og faglig standard som funnene kan sammenlignes med. Arbeidet knyttet til F24 materielldrift og vedlikehold skiller seg fra de fleste av de tidligere studiene, ved at man forsøker å anvende «best praksis» fra tilsvarende virksomheter som en norm. Aktørmodellen er med andre ord ikke noe som Forsvaret har konstruert selv, men en prøvd bransjestandard.

Aktørmodellen

Når Myrvold hevder at aktørmodellen har ført til at «maktforhold, fullmakter og ansvarsdeling nærmest for tydelig definerte», så kan en undres over normen og den faglige standarden som «for tydelig» referer til; for tydelig i forhold til hva? At en slik tydelighet skal skape nye og skarpere grensesnitt som blir ineffektivt på grunn av koordineringsbehov, styringslogikker og kulturkollisjoner, er jeg grunnleggende uenig i. Betydelig erfaring fra materielldrift og vedlikehold, både drift og investering, kan oppsummeres med at dette ikke kan bli for tydelig. Myrvold har rett i at aktørmodellen har definert maktforhold, fullmakter og ansvarsdeling bedre.  Det er akkurat derfor den er en suksess. Samtidig er myndighet en absolutt størrelse, økt myndighet et sted reduserer myndighet andre steder.

Erfaring og opplevelse av den nye aktørmodellen, vil variere mellom de ulike områder i forsvarssektoren. Som Sjef for en nivå 3 avdeling, erfares de ønskede effekter fra modellen. Vi ser at felles målstyring for materielldriften i Sjøforsvaret gir bedre samordning og øker den tekniske tilgjengeligheten på materiellsystemer i Sjøforsvaret. Den administrative belastningen og koordineringen tilknyttet materielldriften reduseres. Organisatoriske og kulturelle observasjoner som indikerer varige endringer rundt styring av fagområdet er også tilegnede erfaringer så langt.

Innenfor materielldrift og vedlikehold, er det besluttet å innføre et ledelsessystem basert på ISO 55000, Asset Management. Standarden baseres på «beste praksis» og kravene i standarden gjør derfor at man får en «normativ referanse» på hvordan en skal styre fagfeltet. Definisjonen på Asset Management er knyttet mot hvordan en organisasjon koordinerer aktiviteter for å oppnå mest mulig verdi. I forsvarssektorens kontekst, er verdibegrepet sterkt knyttet til effekt. En avgjørende faktor for koordinering, er tydelige avklaringer rundt roller, ansvar og myndighet, noe som igjen peker tilbake på viktigheten av aktørmodellen. Når det gjelder forhold knyttet til styring mellom de ulike nivåene, som gjerne er det Myrvolds kritiserer sterkest, så er dette velkjente utfordringer i store komplekse organisasjoner.

I diskusjonen om forsvarssektoren er spesiell, eller lik alle andre store komplekse organisasjoner, har jeg tidligere argumentert for at det er kompleksiteten rundt mål og strategi arbeidet som er et særtrekk i sektoren. Noe av denne kompleksiteten trekker også Myrvold frem, men det postuleres lite rundt hvordan utfordringen skal løses. Innenfor materielldrift og vedlikehold brukes styringshierarkiet fra Asset Management standarden. Dette gir en tilnærming bestående av policy-, strategi- og plandokumenter som baseres på beste praksis fra komplekse virksomheter. I praksis betyr dette at nivå 1 utarbeider policy, nivå 2 strategi og nivå 3 planer. Basert på modenhetsvurderinger som er gjennomført i alle forsvarsgrenene, så er det tydelige funn fra den forlatte materielldriftsmodellen rundt utfordringer med å etablere «SMARTE[1]» mål, samt å få alle aktører til å jobbe mot et felles mål. Selv om etableringen av Asset Management ikke er ferdig, så ser vi et økt fokus mot å fokusere på verdiskapende aktiviteter. Eller sagt med andre ord “hvorfor bi eri til”.

Styring i forsvaret

Myrvold er bekymret for at summen av reformtiltak og forvaltningsnivå skal gjøre styring i Forsvaret mer kompleks. Utviklingen innenfor styring de siste 15 årene er en studie i seg selv. Det har vært mangel på kontinuitet og for mange skifter innenfor styringslogikken. De overordnede målsettingene har i stor grad vært uforandret, men veien dit har vært en gåte som fortsatt er uløst. Om vi er kommet dit vi skulle er i stor grad et ubesvart spørsmål.

Bekymringen til Myrvold er derfor reell. Forholdet kan i stor grad relateres til at de fleste offentlige reformer feiler, noe som også fremheves av Myrvold. Fenomenet har vært hyppig studert, både for å finne årsaker, men også for å finne forretningsområder for ulike konsulenthus. Hvis vi tar utgangspunkt i de studiene hvis formål er å avdekke årsaker, så er et av de bedre bidragene «Why Reforms So Often Disappoint» av Aberbach & Christensen. Studien avdekker at årsaken i stor grad er knyttet til beslutningsprosesser, og at det tas beslutninger uten tilstrekkelig grunnlag, eller feil grunnlag.

Et alternativ, og en bedre tilnærming til bekymringen, ville vært å undersøke grunnlaget som F24 baseres på. Dette underlaget består av et omfattende materiale som viser ulike alternativer og vurderinger av disse, samt en rotårsaksanalyse. Det er derfor sterke indikasjoner på at arbeidet er gjort med grundighet og solid metodisk tilnærming.  

At resultatet av dette er «seks etater – seks byråkratier» trenger ikke være negativt. Det er lett å falle i fristelsen at dette betyr seks «siloer» som ikke jobber mot felles mål. «Silo» begrepet referer til at informasjon og data ikke blir delt mellom dem som har felles nytte av dette. Denne type organisering velges ofte da det gir en mulighet for å rendyrke fagfelt og dyrke ekspertkompetanse. En forutsetning for denne type organisering er rendyrking av roller, ansvar og myndighet. Forsvarssektorens svar på dette, er en tydelig aktørmodell innenfor materielldriften. Myrvold har rett i at en slik organisering kan bringe med seg mer rapportering og byråkratisering. Det som utelates, er at vi som ledere i dag har en større verktøykasse enn de som var før oss. Forsvarssektoren har operert i en digital tidsalder som de aller fleste andre sammenlignbare bedrifter er et minne om en svunnen tid. For å redusere byråkratiet og sikre større grad av autonomi mot felles mål er det nødvendig å faktisk bruke og systematisere alle dataene som vi produserer hver dag – men som ingen klarer å koble sammen og dele. Initiativene knyttet til den pågående digitale transformasjonen i Forsvaret vil gjøre verktøykassen enda større, men betinger ledere som bruker verktøyet.

Beskrivelser av alternative løsninger er utfordringen med eksemplene som Myrvold bruker på å beskrive «ansvar uten myndighet» og «kompleksitet uten støtte». Det er vanskelig å argumentere imot disse eksemplene, men som ledere i sektoren har vi et ansvar for å «jage galskapen». En forankring for dette finner vi også i Forsvarssjefens kronikk «Løsningen er ikke mer penger» - der han trekker frem behovet for blant annet avbyråkratisering. Noe av løsningen på disse utfordringene ligger faktisk i det som Myrvold kritiserer, aktørmodellen. Rendyrkede roller gjør det tydelig hvem som er støttet sjef og hvem som er støttende.  På en annen side så kan dette gi et «agent prinsipal problem» der agenten ikke har initiativer som samsvarer med prinsipalens beste. Noe som igjen bringer oss tilbake til viktigheten av felles mål.

Utfordringer har ikke nødvendigvis alltid enkle løsninger. Men dersom vi alltid betrakter glasset som halvfullt istedenfor halvtomt, så er min erfaring at ting er lettere. Aktørmodellen gir et «ende til ende» ansvar som forsvarssektoren steg for steg har bygget ned siden starten på 2000-tallet.  Samtidig så gir den meg også et ansvar for å stille krav og følge opp de som skal levere til meg, som støttende avdelinger. Forsvarssektoren vil i overskuelig fremtid ha en kompleks organisering på grunn av mangfoldet i oppgaver, og Adolfo M. Carreno sin tilnærming «Collaboration is not simply a tool for overcoming challenges; it is the foundation for sustained growth and reinvention» er en god rettesnor for hvordan staten skal bli enda friskere.

Foto: Lisa Skaar Næss / Forsvaret