Regjeringens langtidsproposisjon (LTP) for forsvarssektoren, Vilje til beredskap – evne til forsvar, gir et godt og treffende bilde av sentrale utviklingstrekk med betydning for norsk sikkerhetspolitikk og viktigheten av å tenke helhetlig respons og totalforsvar. Mye tilsier at situasjonen rundt Norge er betydelig forverret. I stigende grad siden forrige LTP ble lagt frem preges verden av spenning og uforutsigbarhet. Russlands opptreden som autoritær og bydende stormakt og det globale stormaktsspillet – med stadige utslag også utenfor vår stuedør – kan raskt trekke en liten stat som Norge inn i en alvorlig konflikt.
Selv om denne situasjonen har havnet i skyggen av koronakrisen, er ikke alvoret blitt mindre de siste månedene. Tvert imot ser vi tydelige tegn på ytterlig svekkelse av internasjonale institusjoner og økt stormaktsrivalisering. De store maktene søker å fremstille eget og andre lands krisehåndtering til sin strategiske fordel og posisjonerer seg i ly av krisen.
Hovedproblemet med LTPen er at den treffende sikkerhetspolitiske diagnosen – både forverringen av sikkerhetssituasjonen og økte krav til samordnet sikkerhet og beredskap – ikke blir fulgt opp med en adekvat kur: Et forslag til en forsvarsstruktur som tydelig svarer på utfordringene i en overskuelig fremtid. Selv om det i sterke farger blir malt et endret og svært krevende bilde, skal strukturen forbli den samme som vi har i dag. Eksempelvis blir trusselen fra langtrekkende presisjonsmissiler sterkt understreket, men et tilpasset luftvern skal først komme på sikt. Behovet for mer personell er stort, men det blir ikke flere med det første.
Videre, og dels som en forklaring på hovedproblemet, er den nye LTP en videreføring av den forrige langtidsplanen fra 2016. Det er gode grunner til at det ikke er mye nytt på struktursiden. Det ligger store, langsiktige investeringer inne som binder opp ressursene langt utover en enkelt planperiode. I tillegg kommer alle etterslepene i form av vedlikehold, reservedeler og oppdateringer, som også har en lang tidshorisont. Rommet for å handle var og er i realiteten svært lite.
Handlingsrommet er blitt enda mindre som en følge av koronakrisen og et dramatisk valutatap på flere milliarder allerede i år. Skulle Stortinget øke budsjettene mer enn det regjeringen opprinnelig foreslo i planen den nå får i retur fra de folkevalgte, trengs pengene i første omgang til å kompensere for dette. Det skal mye mer til før det er bryet verdt å fantasere om nye kapasiteter. Det er også grunn til å minne om at rask tilførsel av mye mer penger ikke automatisk gir mye mer forsvarsevne, spesielt ikke hvis pengene kastes inn over natten.
Gitt den sikkerhetspolitiske situasjonen bør det nå, og i hvert fall ved neste LTP-korsvei i 2024, forventes en fundamental nytenkning om Forsvaret. Det må innrettes på andre måter for å håndtere de nye og sammensatte truslene som vaker i gråsonene mellom fred, krise og krig. Det må også tenkes nytt om samspillet mellom sivil og militær sektor. Norge holder seg fremdeles med et sektorisert statsapparat med opphav i en annen tid. Behovet for nytenkning er likevel kanskje størst når det gjelder konsekvensene av ny våpenteknologi, herunder autonome systemer og de langtrekkende presisjonsmissilene, som i realiteten utfordrer våre tradisjonelle måter å tenke trusler og forsvar på.
Mye av teknologien fantes ikke da Norge bestilte fregatter, korvetter, F-35, de oppgraderte stormpanservognene – eller besluttet basestrukturene det fortsatt jobbes med å bygge. Missiltrusselen sto ikke høyt på agendaen da basene for F-35 ble besluttet – og det er ikke så lenge siden. Med dagens historisk raske teknologiutvikling er behovet for nytenkning blitt helt kritisk, og så snart som mulig.
Når Stortinget sender LTPen tilbake til regjeringen med en rekke krav om endring, handler det imidlertid mye om innretningen på den. Denne langtidsplanen er de facto mer en stortingsmelding enn en proposisjon. Den har mye til felles med Stortingsmelding 22 i 1997. Det var den siste langtidsmeldingen før den store forsvarsreformen rundt årtusenskiftet da regjeringen gikk over til å fremme langtidsplanene som proposisjoner til Stortinget – for å oppnå kraft i omstillingen. Det var dermed første gang på nesten 20 år når Stortinget nå i så liten grad ble invitert til å gjøre bindende vedtak. Dette er kombinert med at tidsperspektivet ikke lenger er fire år, men er skjøvet ut til hele åtte år, til 2028. De fleste større nye kostnader som ligger i LTPen vil begynne å løpe først fra 2024/25.
Det er her verdt å merke seg at den styringsmodellen for Forsvaret som regjeringen introduserer i LTPen, ligner på 1990-årenes modell for oppfølging av politiske vedtak og styring. Denne går ut på at Forsvarsdepartementet kun skal styre overordnet etter et tillitsbasert styringsprinsipp. Forsvarssjefen – etatssjefen – gis da et større handlingsrom som både premissleverandør og gjennomfører. At også den nye LTPen er generell og overordnet følger naturlig av denne modellen. Dette er antakelig mer på linje med hvordan det styres i andre sektorer, og det kan både være effektivt og sikre faglig ledelse.
Samtidig er det noe annet enn den styringsformen som fra 2001-2002 ble etablert i forsvarssektoren og knesatt med den integrerte strategiske ledelsen høsten 2003. Det ble da lagt stor vekt på fagbasert politikkutforming og politisk styring med departementet i førersetet. Den gang var dette nødvendig, fordi det i 1990-årene hadde viste seg vanskelig å gjennomføre politiske vedtak i forsvarssektoren samtidig var det ikke noe annet valg enn en storstilt forsvarsreform, ti år på overtid. Situasjonen er en annen i dag, men den fundamentale nytenkningen som nå bør forventes om Forsvaret kan komme til å kreve prioriteringer og styringskraft som har mange likhetstrekk med reformen ved årtusenskiftet.
Artikkelen er finansiert av Eckbos Legat i samarbeid med Stratagem og publisert i Dagens Næringsliv.
Foto: Engelsk versjon av LTP (Forsvaret)
