‘Kunne du tenke deg å skrive en artikkel om hvordan det egentligstår til med Luftforsvaret i jubileumsåret’, spurte redaktøren i NMT, og fortsatte: ‘Hva er egentlig styrkene, svakhetene, mulighetene og truslene til jubilanten i dag og fremover?’. En ugradert SWOT-analyse av forsvarsgrenen på 4-5 sider er krevende, tenkte jeg, og jeg har jo ikke ressurser (tid) til dette.[i] ‘Klart’, svarte jeg, et svar som på mange måter illustrerer Luftforsvarets styrke, svakhet, mulighet og trussel i en liten, individuell, men representativ, og nesten automatisert beslutningsprosess.
Styrker
Luftforsvaret har mange sterke sider, men sett fra mitt perspektiv er Luftforsvarets sentrale styrker dets personell og dets teknologi.
Det jobber mye kompetent og løsningsorientert personell i Luftforsvaret. De er spesielt gode på det stridstekniske/taktiske håndverket, faget, fly- og bakketrygging og de luftoperative problemstillinger. Til tross for HR-reform, utdanningsreform, ny militær ordning (OMT), innfasing av mye komplisert teknologi/mange systemer og for lite folk (en relativt komplisert og krevende «samtidighetsproblematikk»), så synes personellet fortsatt å levere høy kvalitet på nasjonal beredskap, internasjonale operasjoner, trening- og øving hver dag. Personellet ønsker å løse pålagte og oppdukkende oppdrag, til tross for at balansen mellom bemanning og oppgaver ofte oppleves å være i ubalanse. Personellet med denne kompetansen, viljen, fleksibiliteten, og oppofrelsen er forsvarsgrenens aller fremste ressurs, og må behandles som det. De er Luftforsvaret.
Samme hvor god håndverker man er, trenger en skikkelig verktøy for å være blant de beste i bransjen, og Luftforsvaret er i ferd med å få på plass noe av det beste verktøyet markedet kan tilby. Om få år, dersom vi ser bort fra Bell 412, er de nye C-130J vi fikk i 2008-2010 de eldste plattformene Luftforsvaret disponerer. Medienes søkelys på kjøpet av F-35 og Joint Strike Missile (JSM) skygger kanskje litt for alle de andre ny-investeringene, som nye maritime patruljefly (P-8), nye redningshelikoptre (AW101), og nye helikopter til fregatter/Kystvakt (NH-90). Fagmilitært råd (FMR, 2019) diskuterer mulige investeringer i langtrekkende luftvern, nye radarer, nye helikoptre, og multirolle lufttanking- og transportkapasitet. Det norske Luftforsvaret er i ferd med å bli et av verdens aller mest teknologisk moderne luftforsvar, med noe av det fremste utstyret kloden kan tilby. Det gir motivasjon, (grunnlag for) troverdige kapasiteter, operativ robusthet og militær fleksibilitet på et nivå organisasjonen neppe har hatt tidligere i sin 75 år lange historie. Med disse kapasitetene går Luftforsvaret, Forsvaret og Norge fra å være en «luftmilitær småstat» til å bli en «middelstor luftmakt-nasjon» i NATO.
Kombinasjonen av faglig kompetent og løsningsorientert personell, og teknologi i verdensklasse, er selve kjernen i Luftforsvarets virksomhet. Det er plattformen eller grunnmuren som alt annet er bygd på – og må bygges ut fra. Det er mange ting en skulle ønske Luftforsvaret var bedre på, hadde mer av, og koordinerte bedre – men denne kjernen er god. Virkelig god. Det har ikke kommet gratis, og røttene er godt plantet i 2. verdenskrig og de oppofrelser og tap som fant sted under krigen og de første tiårene etterpå. På sitt beste har denne kombinasjonen skapt små fagmiljøer som hevder seg blant de fremste i verden.
Svakheter
Luftforsvaret har imidlertid også svakheter. Det skulle vel egentlig bare mangle at en småstat ikke har ressurser og forutsetninger for å skape et integrert luftforsvarssystem (Integrated Air Defense System (IADS)) som kan håndtere en potensiell trussel fra en av verdens mest robuste militærmakter, Russland. Gamle statiske radarer, for liten rekkevidde på luftvernsystemene, for liten og lite fleksibel og beskyttet basestruktur, for lite robuste kommando- og kontrollsystemer, for lite personell – systemet er ikke robust nok. Jeg kunne pekt på flere forhold, men jeg vil peke på noen områder som fortjener ekstra oppmerksomhet.
Luftforsvarets største styrke er også kilden til en av dets største svakheter. Det har over tid blitt en kulturell gravitasjon mot det stridstekniske og taktiske nivået. Kanskje er det en konsekvens av småstatens utsyn på krigen. Militær storstrategi («grand strategy») har ikke vært naturlig eller ønskelig å beskjeftige seg med. Kanskje skapte begrepet «holdetid» og tanken om å stanse russerne i Indre Troms et mer «statisk» militærstrategisk paradigme som ikke stimulerte til en mer fleksibel strategisk tenkning. Vi visste hvem vi skulle kjempe mot, vi visste hvor vi skulle kjempe, og fra midten av 70-tallet til utover på 90-tallet visste vi hvordan vi skulle kjempe. Luftforsvaret skulle produsere «holdetid» inntil våre allierte kom, noe som medførte en oppdragsportefølje på ca. 70 % defensive luftoperasjoner, og 30 % til anti-sjøinvasjon. Så slo pendelen helt over på motsatt side, men med det samme resultat. Utover på 90- og 2000-tallet var det internasjonale operasjoner som stod i fokus. Norge ønsket egentlig ikke å involvere seg i militærstrategiske vurderinger, og var fornøyde med å stille med mindre militære kapasiteter i «løs vekt». Det sentrale var at vi bidro, og de sikkerhetspolitiske gevinster dette medførte. I slike sammenhenger, blant annet fordi våre styrkebidrag var så små, skulle NATO eller USA sørge for den strategiske tenkningen.[ii] Heller ikke nå var altså norsk evne til strategisk tenkning spesielt etterspurt.
I tillegg kommer jo at Luftforsvaret i all hovedsak har hatt som oppgave å styrkeprodusere– ikke å bruke de ressursene som ble styrkeprodusert. Ansvaret for å bruke ressursene har i stor grad tilfalt det fellesoperative nivå, og Luftforsvaret har følgelig fokusert mindre på nettopp sammenhengen mellom mål og midler. Konsekvensen av dette er at vi strever med å etablere strukturer og kompetanse på dette nivået. Bekjempelse, målutvelgelsesprosessen («targeting») og sammenhengen mellom politikk, strategi, operasjonell planlegging og taktisk utøvelse av makt er utfordrende. Det er spesielt utfordrende fordi vi har investert i F-35 som er egnet til mye, men spesielt til «bekjempelse». Det er pr i dag mer sannsynlig at F-35 må senke seg ned til personellets (strategiske) kompetansenivå, enn at personellet løfter seg opp til F-35-systemets mulighetsnivå. Det tar tid å etablere kompetanse på operasjonelt, strategisk og politisk nivå.
Vi står med andre ord i fare for ikke å utnytte ressursene på en tilstrekkelig god måte. Det pågår en interessant diskusjon i dag knyttet til hvorvidt Norge har en tydelig militær strategi eller et militært konsept som gir en klar retning på investeringer, struktur og operative valg. Det hersker betydelig uenighet om alt fra Finnmarks strategiske betydning, hvilken type teknologi en bør prioritere, og konseptuell bruk av ressursene. Tidsrammen på årets FMR, med oppstart i april og ferdig korrekturlest, saksbehandlet og trykket i oktober, må vel ha satt ny rekord for hvor få substansielle perspektiver en gis mulighet til å inkludere. Det er for lite personell, stabene for små, og en evner ikke å få tilstrekkelig balanse mellom pågående operasjoner, mellomlang- og langtidsplanlegging. For mange løper rundt i hamsterhjulet og forsøker å lande så mange av de stadig oppdukkende ballene en makter i løpet av en arbeidsdag. Luftforsvarets evne til å tenke langsiktig og grundig er betydelig redusert. Jeg kan ikke erindre sist det var en grundig, dyp, systematisk og helhetlig tilnærming til hvordan norsk luftmakt best bør anvendes (Det er fristende å spøke med at dette kan ha vært Otto Ruges luftforsvarsutredning i 1937, men Kampflyanalysen på 70-tallet fortjener vel en slik betegnelse). I fravær av disse overordnede substansielle perspektivene, oppstår et vakuum som åpner for mer løsrevne initiativer fra enkeltpersoner, ulike fagmiljøer og institusjoner. Det er fortsatt uklart for meg hvem som reelt sett har tatt et overordnet og helhetlig ansvar for å utvikle den konseptuelle bruken av F-35. Vi må bli bedre på de sentrale, grunnleggende prosessene. Luftforsvaret, sammen med hele forsvarssektoren, må bli mye flinkere til å sette sammen riktige fagmiljø og skape gode tverrfaglige prosesser. Det tar jo tid å utvikle substansielle, grunnleggende og helhetlige produkter, og vi mangler spesielt folk og (derfor) tid, men vi må bli dyktigere til dette.
Muligheter
Dagens situasjon medfører en rekke spennende muligheter for Luftforsvaret. Noen av svakhetene i luftforsvarssystemet kan en kjøpe seg ut av (nytt langtrekkende luftvern, tankfly, nye radarer, osv.). Men dersom min oppfatning om at bekjempelse, metodisk målbekjempelse og sammenhengen mellom politikk, strategi, operasjonell planlegging og taktisk utøvelse av makt er spesielt utfordrende – så blir det nasjonale luftoperasjonssenteret (NAOC) [iii] en helt sentral institusjon for å løfte Luftforsvaret videre. Luftforsvaret bør bemyndige NAOC, og besørge ressurser til de som skal planlegge og lede luftoperasjoner på en klok og politisk musikalsk måte. En bør satse mer på metodisk målbekjempelse, tettere integrering med etterretningsmiljøet og det fellesoperative nivået. En må etablere en kultur, og en bygging av kompetanse, som i enda større grad enn nå ser sammenhengen mellom politikk, strategi, operasjonell planlegging og taktisk utøvelse av makt. Det må systematisk utvikles kompetanse som setter NAOC i stand til å være en kraftfull aktør og rådgiver i de fellesoperative prosessene, men også overfor de operative fagmiljøene i Luftforsvaret. NAOC representerer et av de største operative mulighetsrommene i Luftforsvaret i dag.
Utdanning og kompetanse er et annet mulighetsrom for Luftforsvaret. Før hørte utdanning hjemme i «boksen» for Luftforsvarets styrke. Det gjør det ikke lenger. Vi har akseptert ambisjonsnivået «tilstrekkelig god», et nivå som synes å være en relativt lav ambisjon. Jeg hører nesten aldri noen som argumenterer for at en sentral del av det å nå 2 %-målet må være å sørge for et «state of the art» utdanningssystem. Jeg hører ofte at vi skal sammenligne oss med sykepleiere, politi, fengselsbetjenter, etc. Ikke et vondt ord om disse flotte yrkene, men den selektive sammenlikningen har dårlig skjulte økonomiske drevne motiver. Militær utdanning har vært en merkevare. Den har vært høyt respektert i samfunnet. Det er alltid en risiko for at når departement og ivrige karriereoffiserer skal legge «spin» på formelen halvering av økonomi + fjerning av en tredjedel ansatte = bedre kvalitet, vi må bare tenke smartere, så blir en til slutt så forvirret av sin egen påvirkningskarusell at en begynner å tro på det selv.[iv] Mye er sagt om utdanningsreformen, og jeg nøyer meg med å litt mer oppstemt slå fast at det ligger et stort og viktig potensiale her. Kan vi kjøpe radarer, fly, luftvern og helikopter for mangfoldige milliarder, kan vi prioritere utdanning også. Og, omleggingen til ny grunnleggende offisersutdanning (GOU) er ikke problemet. Ny GOU er en helt fin grunnstein i et militært utdanningsløp. Problemet er at luftmakt- og luftmilitær lederutdanning etterpå er nesten fraværende. Det er med andre ord utdanning for mellomlederen som representerer det største problemet og (derfor) det største mulighetsrommet. Luftforsvaret bør derfor bidra til å sørge for det analytiske påfyllet som trengs når personellet har fått operativ erfaring, for derigjennom å gi dem mulighet til å bli en mer helhetlig robust aktør i Luftforsvaret, på stabsskole og i fellesoperative prosesser.
Trusler
Jeg startet denne lille artikkelen med å poengtere at Luftforsvarets aller største styrke er personell og teknologi. Det krever store ressurser og mye arbeid å planlegge, anskaffe, implementere og benytte ny teknologi på en trygg, ressurseffektiv og operativ klok måte. Men jeg tror vi kommer til å lykkes med å få det meste av teknologien på plass. Jeg opplever at den største organisatoriske trusselen for Luftforsvaret knytter seg til personellet.
Det er for lite personell. Det høres litt banalt ut, men det er en enkel og åpenbar observasjon. Det får så mange uheldige konsekvenser. Ikke bare er vi kvantitativt for få til å fylle de allerede underdimensjonerte organisasjonene, men det får så mange følgefeil. Personellet er slitent. Omstillingene for store og hyppige. At man er blitt «one man/woman deep» er regelen snarere enn unntaket. En ting er at å ha for lite personell gir for liten operativ fleksibilitet, og medfører at vi ikke får utnyttet kapasitetenes mulighetsrom godt nok – men det gir også for stor sårbarhet (er man «one man/woman deep», så svir det ordentlig å miste vedkommende).
Det skaper også dårlige prosesser. En har ikke tid til å løfte blikket tilstrekkelig. En får ikke utnyttet ressursene, satt de riktige kompetanseområdene sammen, og forløst det potensialet som ligger i organisasjonen. En springer i for stor grad rundt i en evig runddans og løser oppdukkende oppgaver i høyt tempo. Det spørs hvor lenge dette holder. Det hviskes om systemkollaps på et eller annet tidspunkt.
Dette perspektivet må ses i sammenheng med en «can do»-mentalitet som er dyrket frem over år. I ryggmargen ligger at en skal fikse de oppgavene som dukker opp. En finner kreative løsninger for å unngå at bruken av overtid ser for stygg ut. Å stanse opp prosesser og påpeke misforhold mellom oppgave og ressurs er uvant. Vi fikser, «tweak’er», manøvrerer, og sier «ja» når noen vil du skal skrive en artikkel selv om du vet at ballene hoper seg opp mens du gjør det. Da gjør en det på kveldstid, da.
Forrige langtidsplan for Forsvaret (LTP) hadde som premiss at en skulle vri ressurser mot operativ virksomhet. Staber og utdanningsinstitusjoner skulle slankes. Det gir mer operativ valuta for pengene å bruke ressursene på beredskap, seile fartøyer, tilstedeværelse, reaksjonsevne.[v] Sett utenfra har dette åpenbart retorisk kraft. Men sett fra mitt perspektiv er dette vanskelig å forstå. Vi er jo alle enige om at beredskap, reaksjonsevne og tilstedeværelse er viktig. Noen må imidlertid planlegge og lede operasjonene, noen må tenke ut hvordan vi konseptuelt skal utnytte kapasitetene våre. Noen må planlegge, anskaffe og implementere systemene på en trygg, kompetent og klok måte. Noen må jobbe for å opprettholde en god sikkerhetskultur. Noen må forske på prosesser som styrker vår evne til å se sammenhengen mellom mål og midler. Og noen må utdanne de som er på beredskap slik at de er godt bevandret innen jus, etikk, politikk, maktteori – og settes i stand til å ta politisk- og militært kloke beslutninger når beredskapen aktiveres. Det er balansen mellom utdanning, stabskraft, operative avdelinger og en rekke andre faktorer som til sammen summeres til nasjonens kampkraft.
Den største trusselen for at vi skal ha et troverdig og balansert Luftforsvar i fremtiden er mangelen på tilstrekkelig og kompetent personell. De er fleksible, kompetente og løsningsorienterte. De har vært presset lenge. De kommer til å fortsette å si «ja». Men vi nærmer oss et ytterpunkt nå. Det er på tide å gjøre noe med det.
Foto: Forsvaret
Artikkelen er publisert i Norsk Militært Tidsskrift 2019
[i]SWOT = Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats
[ii]Norges deltakelse i Libya (2011) avvek fra denne forestillingen, da Norge for første gang i moderne tid leverte våpen i et omfang som medførte at vi var en stor reell bidragsyter i en (etter hvert) NATO ledet internasjonal operasjon. Det utfordret selvbildet om at vi ikke trenger reell innflytelse på militærstrategisk nivå fordi våre bidrag er så marginale i forhold til de store aktørene.
[iii] National Air Operations Centre (NAOC)
[iv]Jeg gjør oppmerksom på at en utdanningsreform var betimelig, det må settes samme krav til forvaltning av ressurser i utdanningssektoren som i andre deler av forsvarssektoren, og det er en rekke elementer med utdanningsreformen som har gitt positive resultater. Men de fleste av de positive kvalitative sidene, om ikke alle, kunne vært implementert for en brøkdel av kostnadene, og totalt sett er utdanningssystemet svekket. Som Fagmilitært råd (FMR, 2019, s.22) poengterer: ‘skolestrukturen er minimumsbemannet’. Spørsmålet er ikke om det er svekket, men om de økonomiske gevinstene ved reformen er benyttet til noe som gjør at andre deler av forsvarssektoren er styrket så mye at svekkelsen av utdanningssystemet er klokt totalt sett. Det har jeg ikke svaret på, men det virker uklokt å svekke utdanningen til de menneskene som i ekstreme situasjoner skal forvalte nasjonens mest sofistikerte og kraftfulle våpensystemer på en politisk-, militær-, juridisk- og etisk klok måte.
[v]‘Evnen til på kort varsel å håndtere krise og væpnet konflikt i våre nærområder og hos våre allierte blir gitt høyere prioritet gjennom å styrke evnen til tilstedeværelse, forflytning, reaksjonsevne og utholdenhet (...) Vi legger opp til omfattende organisatoriske endringer innenfor Forsvarets utdanningssystem. Vi vil redusere antall årsverk som går med til stab, støtte og administrasjon’. Statsministerens kontor (2016) ‘Ny langtidsplan for forsvarssektoren: «Kampkraft og bærekraft»’, pressemelding nr 37. Kan lastes ned her: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/ny-langtidsplan-for-forsvarssektoren-kampkraft-og-barekraft/id2504968/
