Det är en tydlig internationell trend som vuxit fram - civil kontroll över militären utövas i allt högre grad genom generaler och amiraler snarare än genom institutioner. Vi kan se detta nu senast i Norge med förändrade villkor för generaler – ett personalpolitiskt perspektiv där man går mot tidsbegränsade anställningar för generaler och amiraler, med fast slutdatum och möjlig omprövning av förlängning. Vilket i praktiken gör dem mer personligt beroende av politiska beslut för fortsatt karriär. I grunden handlar det om militärt statsmannaskap, förtroende mellan parterna och professionell integritet som är omdebatterat där försvarschefen själv har uttalat sig. Dessutom har försvarsledningen i Norge kritiserats för om de verkligen för fram en objektiv syn på det norska försvarets militära förmåga.
Den norska debatten handlar alltså om övergången från traditionell, relativt oberoende tjänsteanställning till tidsbegränsade befattningar för generaler och amiraler och en större beroendeställning till politiken. Kritiker ser det som allvarligt förtroendebrott mot den militära professionens integritet och därmed en risk för att politiken tar över styrningen av militära institutioner och därmed påverkar generalernas förmåga att ge obekväma, professionella råd. I Sverige diskuteras det om generaler verkligen gör sitt jobb och borde bytas ut. En intensiv debatt pågår om det är svenska generaler eller en organiserad militär institution som utgör problemet när det nu går för sakta att rusta militären i den allvarliga säkerhetspolitiska krisen som råder. Dessutom har danska politiker avskedade sin försvarschef efter en incident om bristande kommunikation under en marin operation i Röda havet. Den danska försvarschefen hotade att stämma försvarsdepartementet för oskälig uppsägning efter att ingen grundlig motivering gavs till varför han blivit avskedad.
När generaler blir utbytbara, när mandat förkortas och avsked används som politiska och allmänhetens signaler av missnöje, förändras inte bara ledningsstrukturen i den civil-militära relationen utan hela den militära professionens roll i samhället. I allt fler demokratier har civil kontroll över militären glidit från institutioner till individer. Generalerna i sina militära institutioner kontrolleras inte längre främst genom lagar, formell styrning, normer och tydliga roller, utan genom personlig utsatthet att säga rätt saker, finna sig i att hålla rätt profil i risken för att bli avskedad. En risk som kan medföra att militära råd tystnar. Detta sker samtidigt som politiken efterfrågar lojalitet, handlingskraft och förtroende i dessa tider av krig i Europa. Men här kan en utmanande paradox sannolikt uppstå. Ju mer politiken och allmänheten gör generaler utbytbara, desto mindre vågar generalerna tala klarspråk - det skapas en institutionell tystnad. Och ju färre obekväma sanningar som framförs, desto större blir den strategiska risken att fel upptäcks först när det är för sent.
Frågan är därför inte om politiken har rätt att kontrollera militären – det har den. Frågan är hur kontroll- och styrningsmekanismer utövas, och till vilket pris. Vill vi ha generaler som fungerar som tillfälliga politiska funktionärer – eller som statens långsiktiga väktare av den militära professionen, landets försvarsförmåga samt nationens och alliansens säkerhet och förlängningen vår välfärd?
Generalers och amiralers utsatthet
Utvecklingen är synlig i flera demokratier. I USA har både reduktioner av generalskiktet och ovanliga avsked på högsta nivå blivit föremål för öppen debatt. President Trump har också ökat spänningen mellan politiken och militären genom att uttrycka att de militära ledarna är “some of the dumbest people I’ve ever met in my life.” Dessutom har krigsminister Pete Hegseth i snabb takt reducerat antalet generaler och amiraler.
I Storbritannien har militära chefer uppgett att de begränsats i vad de tillåts säga, besatta med munkavel att uttala sig offentligt inför försvarsberedningar och beslut. Som politiken motsäger sig och påstår att man inte alls gjort. I Frankrike har en general som varit alltför tydliga i budget- och förmågefrågor lämnat sin post. Och nu senast fått omfattande politisk kritik när generaler är mycket tydliga i rådande hotbild från Ryssland. I Israel har toppgeneraler förväntats ta personligt ansvar för systemfel efter den 7 oktober 2023 och efter en folkopinion avskedades generaler. I Ryssland sker styrningen mer brutalt genom utrensningar och rättsprocesser där man avskedar sina generaler, men de försvinner också plötsligt från sina positioner och i vissa fall hittas dödade. Därutöver har Kina avskedat flera generaler för deras sviktande lojalitet och trolöshet mot partistyrelsen. Logiken är i grunden densamma – att visa att man kontrollerar militären genom att kontrollera generalerna.
Generaler görs utbytbara, mandat förkortas, avsked används som signalpolitik och juridiska processer används som disciplinering. Resultatet är ett skifte från institutionell styrning till personifierad civil–militär kontroll. Generalers och amiralers utsatthet är dock inget nytt fenomen i historien. I USA har flera framträdande generaler öppet motsatt sig sittande presidenter och därmed blivit politiskt sårbara. Douglas MacArthur avsattes av president Truman 1951 efter att offentligt har ifrågasatt den civila kontrollen under Koreakriget. Truman skriver senare i sina memoarer att om vikten av att upprätthålla den civila-militära relationen ”If there is one basic element in our Constitution, it is civilian control of the military. Policies are to be made by the elected political officials, not by generals or admirals.” Även Eric Shinseki marginaliserades efter att ha varnat för att insatsen och Irakkriget skulle kräva ”several hundred thousand troops” – ett professionellt omdöme som dåvarande försvarsledning öppet avvisade. Under Boerkriget blev general Redvers Buller syndabock för imperiets misslyckanden, trots att problemen var strukturella. Under andra världskriget avsatte Winston Churchill general Archibald Wavell efter att denne framfört orealistiska och politiskt obekväma bedömningar om resursläget i Mellanöstern.
Civil–militär styrning mellan institution och individ
Hur stater styr sina militära institutioner är en klassisk grundfråga för varje demokrati. Militären måste vara tillräckligt stark och professionell för att skydda staten, men samtidigt tillräckligt kontrollerad för att inte hota den. Detta gamla och välkända dilemma har genom historien hanterats genom olika modeller för civil–militära relationer, där balansen mellan institutionell autonomi och politisk kontroll ständigt omförhandlas. I den klassiska teorin om civil kontroll, formulerad och förordad av Samuel P. Huntington, görs det genom att ge militären total professionell autonomi och tydliga roller, vilket stärker den civila kontrollen på lång sikt. Politiken sätter mål och ramar, militären ansvarar för den militära expertisen. Kontrollen är institutionell och opersonlig – generaler kontrolleras genom normer, regelverk och professionell etik.
Morris Janowitz problematiserar detta ideal genom att visa hur moderna demokratier successivt har integrerat militären i samhället. I hans perspektiv blir gränsen mellan civilt och militärt mer upplöst. Kontroll sker i högre grad genom socialisering, gemensamma värderingar och politisk sensibilitet. Militären blir en samhällsaktör snarare än en isolerad profession. Även här är styrningen i grunden institutionell, men mindre autonom. I samtiden framträder dock en tydligare tredje logik, den som Peter D. Feaver beskriver genom principal–agent-teori. Här är problemet inte i första hand normer eller professionell identitet, utan osäkerhet. Politiken kan aldrig fullt ut veta om militären följer intentionerna, och väljer därför styrmedel som minskar risken för avvikelse. Övervakning, sanktioner och framför allt utbytbarhet blir centrala verktyg. Detta har bidragit till en förskjutning från institutionell till personifierad styrning. Generaler och amiraler kontrolleras allt oftare som individer, med att mandat förkortas, avsked används som signalpolitik och ansvar individualiseras. Istället för att institutionen bär problemen och lösningarna, blir generaler och amiraler symboler för framgång eller misslyckande. Denna utveckling är rationell ur ett kortsiktigt styrningsperspektiv, men den medför risker. När personlig överlevnad blir ett centralt incitament förändras beteendet hos seniora militärer. Professionell uppriktighet ersätts gradvis av riskminimering. Militära råd anpassas till vad som är politiskt gångbart snarare än strategiskt nödvändigt.
I denna logik är generaler inte primärt bärare av långsiktigt professionsansvar, utan agenter som snabbt ska kunna ersättas om de uppfattas som obekväma, för självständiga eller politiskt besvärliga. Kortare mandat och tydliga avsked minskar kostnaden för politiken genom att byta agent, avskeda en general. Utmaningen för moderna demokratier är därför inte att välja mellan institutionell och personifierad styrning, utan att formulera och balansera båda logikerna. Effektiv civil kontroll kräver både robusta institutioner och ansvarstagande individer. Men när personifieringen dominerar riskerar den civila kontrollen att bli stark på ytan och svag i praktiken – genom organiserad tystnad där klarspråk hade behövts.
Reducerad professionell integritet och stegrad institutionell tystnad
Den pensionerade amerikanske generalen Mark Hertling och tidigare högsta militära befälhavaren i Europa över amerikanska styrkor har, i en kritisk årskrönika över 2025, reflekterat över den civila politiska ledningen av det amerikanska försvaret. Huvudargumentationen är att den militära institutionella integritet som länge har guidade det amerikanska försvaret har nedmonterats. Hertling menar att normer gällande tolerans för professionella militära råd har urholkats och att avsked eller marginalisering av seniora officerare har signalerat att öppen och kritisk dialog är riskabel – vilket i sig försvagar motivationen att säga ifrån.
Krönikan av Hertling visar hur den militära institutionen blir personifierad genom generalerna – alltså att systemet styrs mer via individuella signaler till generaler än via stabila normer och institutionella regler – vilket i sig utvecklar en institutionell tystnad och självcensur bland seniora militära ledare som en skyddsmekanism. Artikeln framhåller att när avsked eller förflyttningar sker utan transparenta och professionella motiv, lär sig officerskollektivet snabbt att tystnad är säkrare än att grundligt och kritiskt ge väl motiverade råd, även om de är obekväma för politiken att hantera. Hertling beskriver att en sådan osäkerhet avråder generalernas uppriktighet och att tystnaden blir säkrare än att visa på välmotiverade militära råd. När kontrollen i stället personifieras förändras incitamenten. Generaler börjar sannolikt läsa det politiska ”rummet” snarare än den strategiska kartan för säkerhetspolitik och militärstrategi. Personlig riskminimering ersätter institutionell sanningssägande utifrån ett professionellt perspektiv – hur man försvarar nationen.
Statens behov av statsmannageneraler
Det Feaver beskriver teoretiskt kan alltså observeras i verkligheten över mer än ett sekel – det kan vara så att när politiken upplever osäkerhet, begränsad kontroll eller höga insatser blir generalers utbytbarhet ett rationellt men kostsamt styrmedel. Skillnaden idag är att denna logik inte längre är ett undantag, utan allt oftare ett normaliserat sätt att styra även i fredstid. Generalens roll på strategisk nivå är inte enbart att lyda, utan att bära ett ansvar framåt – för försvarsförmåga, institutionellt minne och långsiktig säkerhet. Det ansvaret inkluderar ibland att säga ifrån – att vara ett professionellt råd till politiken.
När priset för detta blir personlig utsatthet, karriärstopp eller avsked, får politiken kortsiktig kontroll men riskerar att förlora långsiktig styrförmåga, minskad professionell integritet och en ökad institutionell tystnad. Civil kontroll över militären är och förblir nödvändig i våra samhällen. Men när kontrollen blir för personifierad, när generaler reduceras till utbytbara individer snarare än bärare av professionellt och statsmannamässigt ansvar, riskerar systemet att underminera sitt eget syfte. En stat som vill ha lydiga generaler skapar dem enkelt. En stat som vill ha kloka generaler som vågar tala klarspråk måste tåla och våga hantera oenigheter. Det är denna balans – mellan kontroll och förtroende, mellan utbytbarhet och militärt statsmannaskap – som idag är föremål för en global debatt.
Stärka förtroende mellan politiken och militären för en slagkraftig försvarsförmåga
Om det nu sker ett skifte från intusjonelt styrning mot en mer personifierad civil–militär styrnings- och kontrollmekanism. Vad betyder detta för samhällets säkerhet när fokus allt oftare flyttas från försvaret som institution till generaler som personer? Hur påverkas viljan att tala klarspråk när institutionella problem görs till personliga förtroendebrister, och generaler blir symboler för den militära institutionens framgångar eller misslyckanden? Och hur robust blir den civila kontrollen från politiken när den utövas genom personifiering snarare än genom stabila institutioner? Samhällets unika och ömsesidiga civil–militär relation, som grundas på ömsesidighet och integritet i och för varandras roller, behöver politiken med militären gemensamt överväga och ta itu med i dessa allvarstider. Hur kan man balansera styrningen av en institution och individer i syfte att säkra den militära professionens handlingsutrymme, för att i slutändan säkerställa nationens och alliansens slagkraftiga försvarsförmåga?
Foto: Asgeir Spange Brekke - The Norwegian Ministry of Defence
