Rett person i rett stilling – eller bare noen i stolen? Om kvalifikasjonsprinsippet som styrings- og effektiviseringsverktøy i Forsvaret

Debatten om tilsetting og disponering i Forsvaret har de siste månedene vært nyttig, men også litt for binær. På Stratagem peker Thomstad og Skaret på mange midlertidige beordringer og svak åpen konkurranse. Høiback peker på at kvalifikasjonsprinsippet ikke uten videre kan sies å virke som i resten av staten. Arbeidsgiver- og organisasjonssiden svarer at prosessene er regelbundne, rådbehandles og etterprøvbare. Alle tre beskriver noe reelt. Men fellesnevneren er etter mitt syn mangelfull kompetansestyring: Forsvaret beskriver for ofte stillingens faktiske kompetansebehov for svakt, og da blir det enklere å få noen inn i stillingen enn å sikre rett kompetanse i rett stilling til rett tid. Bruk av kvalifikasjonsprinsippet er ikke passiv personalforvaltning, men aktiv virksomhetsstyring – eller fravær av den. ^[1][3]

Utgangspunktet i staten er klart. Statsansatteloven § 3 fastsetter at den best kvalifiserte søkeren skal ansettes. Statens personalhåndbok presiserer at vurderingen skal bygge på utdanning, erfaring og personlig egnethet sammenholdt med kvalifikasjonskravene i utlysningen. Forarbeidene understreker at lovfestingen skal styrke reell konkurranse, og Sivilombudet har gjentatte ganger minnet om at avgjørende vilkår må fremgå av utlysningen. Kvalifikasjonsprinsippet er derfor ikke en magefølelse om hvem som «virker best», men en plikt til å definere behovet tydelig nok til at søkerne kan sammenlignes på en saklig og etterprøvbar måte. ^[2][4]

Forsvaret er ikke fritatt fra denne logikken. Forsvarsdepartementets egen instruks sier at sektoren skal være en moderne kompetanseorganisasjon med riktig kompetanse til rett tid, på rett plass. Den samme instruksen sier at kompetanse skal være styrende i tilsettingsprosessene, at det er de funksjonelle kravene til stillingen som skal avgjøre om personellet bør være sivilt eller militært, og at sektoren må arbeide mer enhetlig med strategisk kompetansestyring og -utvikling. Spørsmålet er derfor ikke bare om Forsvaret følger prosedyrer, men om Forsvaret faktisk definerer kompetansebehovet godt nok til at styringen virker. ^[3]

Når stillingskravene er uklare, øker skjønnet – og kostnadene

Det er her enkelte internasjonale OF4-utlysninger blir illustrative. I en nylig utlyst internasjonal stilling var de uttrykkelige må-kravene blant annet VOU, utholdenhet 3, grunnleggende operativ tjeneste, CTS/SH-klarering og STANAG 3 i engelsk. Samtidig spente arbeidsoppgavene fra liaison og koordinering til mulig støtte i operative planprosesser og løpende ansvar for personell-, materiell- og økonomiforvaltning som stedfortreder og stabssjef. Formelt sett skal arbeidsoppgavene speiles i kravene til stillingen. Så i praksis fungerer må-kravene først og fremst som terskler. De gjeldende må-kravene sier relativt lite om hva som faktisk skal være avgjørende mellom ellers realistiske kandidater, og hvilken reell kompetanse stillingen krever. ^[5]

Når terskelkravene skiller lite, øker behovet for skjønn. Det er ikke i seg selv et problem. Problemet oppstår når saksbehandlerne først må tolke hva stillingen egentlig krever før de kan vurdere hvem som er best kvalifisert. Da stiger transaksjonskostnadene i hver enkelt tilsetting. Virksomheten må bruke mer tid på å tolke eget behov. Søkerne bruker tid på å søke stillinger uten å vite hva som faktisk teller. Forvaltningen får flere søknader som ikke treffer det egentlige behovet. Intervju og personlig skjønn får relativt større vekt, fordi stillingsinstruksen ikke har gjort nok av sorteringsarbeidet på forhånd. Ingen av disse kostnadene fremgår som en egen budsjettlinje, men de er reelle og bæres i form av mer og lengre saksbehandling, flere omkamper, større risiko for feiltilsettinger og lavere tillit til stillingssystemet. ^[2][3][10]

Dette har også stor betydning for midlertidige beordringer. Jo mindre konkret stillingen er definert, desto lettere er det å hevde at en midlertidig løsning «dekker behovet» for personell, men kanskje mindre for kompetanse. Når kravene derimot er presise – for eksempel dokumentert personaltjeneste, HR-utdanning, økonomi- eller spesifikk operativ kompetanse – blir det vanskeligere å plassere ‘hvem som helst’ midlertidig uten å synliggjøre et avvik mellom behov og kompetanse. Klare krav gjør derfor ikke bare konkurransen mer åpen; de gjør også midlertidige løsninger mer etterprøvbare, troverdige og kostnadseffektive. ^[1][3]

De samme gevinstene gjelder karriere- og kompetansestyringen. Hvis ansatte vet hvilke stillinger som krever hvilke erfaringer og hvilken utdanning, kan de styre egne jobbønsker og utdanningsvalg mer målrettet. Saksbehandlerne får et klarere grunnlag for å vurdere søkere. Forsvaret får bedre data for utdanningsplanlegging, utviklingsløp og rekrutteringsbehov. Uklare krav gjør det motsatte. Da blir det lettere å tro at karriereutvikling avhenger av en mentor, en sponsor eller adgang til lukkede løp. Det er ikke nødvendig å hevde at nettverk alltid avgjør; poenget er at underdefinerte krav gjør det lettere for uformelle forhold å få betydning. Det er svak virksomhetsstyring fordi systemet blir mindre forutsigbart, mindre lærende og mindre effektivt – og fordi Forsvaret mister et viktig grunnlag for å kartlegge hvilket kompetansebehov det faktisk har i de ulike leddene. ^[3][10]

Styringsproblemet stopper imidlertid ikke ved utlysningsteksten. Det forsterkes av at også kvalifikasjonsspråket Forsvaret bruker, harmoniserer uklart med det sivile akkrediteringssystemet.

Når Forsvarets utdanningsspråk ikke matcher sivile grader

Forsvarets eget utdanningsspråk forsterker uklarheten. GOU er relativt lett å forstå som en bachelorlignende militær profesjonsutdanning. VOU omtales som master-nivå, men harmoniserer mer uklart med det sivile systemet. I det sivile akkrediteringsspråket er ordinær mastergrad (M.Sc.) normalt 120 studiepoeng, mens erfaringsbasert master kan være 90 eller 120 studiepoeng. En erfaringsbasert master på 90 studiepoeng kvalifiserer ikke for direkte opptak til doktorgradsstudier. Forsvarets høgskole tilbyr i dag en master i militære studier på 90 studiepoeng og 1,5 års varighet, og Forsvaret opererer med VOU-status gjennom flere interne løp. Sammenlignbarheten blir svak når samme ord – «master» eller «master-nivå» – dekker ulike løp, ulike opptakskrav og ulik verdi i videre karriere. ^[6]

Den prinsipielt skarpeste spenningen oppstår likevel ved HOU og sjefskurset. I det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket er doktorgrad plassert på nivå 8, det høyeste formelle nivået i norsk utdanning. Ph.d. er en akkreditert forskerutdanning på normalt tre års varighet, med offentlige opptakskrav, ekstern kvalitetssikring og tydelig plass i universitets- og høyskolesystemet. Ved flere norske institusjoner krever opptak til ph.d. normalt fullført mastergrad og karakter B eller bedre, med bare snevre unntak. Mot dette står sjefskurset: et selektivt, tre måneders, ikke-akkreditert kurs som etter IFS' egen beskrivelse gir HOU for offiserer og er meritterende for videre karriere i Forsvaret. Kurset kan være nyttig. Men sammenlignbarheten er svak. Ph.d. selekterer gjennom åpent, akademisk kvalitetssikret prestasjonsgrunnlag. HOU, slik den i praksis fremstår gjennom sjefskurset, er en intern, selektiv og ikke-akkreditert karrieremeritt med betydelig vekt i videre avansement. ^[7][8]

Dette er ikke bare et akademisk paradoks. Det er også et ressurs- og styringsspørsmål. Den offentlige invitasjonen til sjefskurs viser at deltakerne må fristilles fra sitt daglige virke i hele kursperioden, at hjemvirksomheten betaler lønn, og at FHS dekker reiser og opphold knyttet til programmet. Selv uten å sette en presis stykkpris er det åpenbart at dette er et kostbart virkemiddel, både direkte og indirekte. Og jo større karrierebetydning kurset får, desto sterkere må kravet bli til å kunne dokumentere hvorfor nettopp denne interne meritten skal vektes så tungt – og hvordan den står seg mot akkreditert akademisk utdanning som Forsvaret samtidig sier at sektoren trenger mer av. ^[8][9]

Paradokset blir ikke mindre av at Forsvarets høgskole selv arbeider for å styrke sin akademiske posisjon. FHS beskriver seg som en akkreditert og akademisk fri høgskole med ambisjon om forskning og utvikling på høyt internasjonalt nivå. Høgskolen har varslet at den nye masteren i krigføring og militære operasjoner på 120 studiepoeng legger grunnlag for å utrede et doktorgradsprogram. Da blir spørsmålet vanskelig å unngå: Hvilke signaler sender Forsvaret til egne ansatte når et kurs – en ikke-akkreditert, intern karrieremeritt – kan fremstå som mer karriereutløsende enn den høyeste akkrediterte akademiske graden? Hvis FHS og sektoren vil styrke sin akademiske legitimitet, må de også avklare hva de faktisk vil satse på: akkreditert og forskningsnær kompetanse, eller interne kurs med stor karriereeffekt, men uten tilsvarende offentlig dokumentert effekt. Dersom svaret er uklart, er også styringssignalet uklart. ^[9]

Ledelse, styring og kompetanse – eller mangel på sådan?

Til syvende og sist handler dette om ledelse, styring og kompetanse. Reglementet for økonomistyring i staten krever at ressursbruken skal være effektiv, at mål og resultatkrav skal følges opp, og at virksomhetene skal ha tilfredsstillende internkontroll og evalueringer som gir informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultater. Overført til personellforvaltning betyr det at Forsvaret må vite hvilken kompetanse det trenger, hvordan den skal identifiseres, og hvilke tiltak som faktisk gir ønsket effekt. Aktiv virksomhetsstyring betyr at stillinger har reelle vilkår som styrer ressursbruken; alternativet er å la systemet skure og gå på skjønn, mellomløsninger og uklare karrieresignaler. Når stillingsinstruksene er for svake, når kvalifikasjonsspråket harmoniserer dårlig med akkreditert utdanning, og når interne meritter får stor karriereeffekt uten tydelig offentlig begrunnelse, er det ikke bare et tillitsbrudd overfor søkerne. Det utfordrer også etterlevelsen av de styringskravene samfunnet har gitt Forsvaret. ^[3][10]

Forsvaret taper på dette tre ganger. Det taper i kvalitet fordi feil kompetanse lettere kan havne i nøkkelstillinger. Det taper i kostnad fordi saksbehandlingen blir mer skjønnstung, søknadsmassen mindre presis og midlertidige løsninger lettere å bruke. Og det taper i forutsigbarhet fordi ansatte ikke vet hvilke investeringer i utdanning og erfaring som faktisk vil lønne seg. Et forsvar som beskriver stillinger for svakt, vil alltid klare å få noen inn i stolen. Det avgjørende spørsmålet er om organisasjonen har definert behovet godt nok til å få rett kompetanse i stolen, og dermed understøtte hovedoppdraget med best mulig bruk av personell og ressurser. Hvis svaret er nei, er ikke problemet først og fremst juss. Da er problemet ledelse, styring og kompetanse – eller mangel på sådan. ^[3][10]

Foto: Amanda Ehrnholm / Forsvaret