USAs president Joe Biden sier han ønsker å engasjere USA i meningsfull dialog om strategisk stabilitet med Russland og Kina. På veien dit vil han blant annet støte på to utfordringer: større konkurranse fra andre stater enn tidligere og teknologisk utvikling.
Ny amerikansk administrasjon
Nylig offentliggjorde Biden-administrasjonen en veileder for sin forsvars- og sikkerhetspolitikk kalt «Interim National Security Strategic Guidance». Her tydeliggjøres det at diplomati skal være det prioriterte verktøyet for å fremme amerikanske interesser globalt. Dette skal synliggjøres blant annet gjennom å gjeninnføre amerikansk kredibilitet og ledelse når det kommer til rustningskontroll.[1]
De siste årene har flere rustningskontrollregimer forvitret, og det var lenge usikkert hvorvidt den siste bilaterale rustningskontrollavtalen mellom USA og Russland, nye START-avtalen, skulle bli forlenget. Avtalen begrenser blant annet utplasseringen av USAs og Russlands strategiske kjernefysiske stridshoder til 1550.[2] Biden (og Putin) rakk akkurat å forlenge den med fem år før fristens utløp. I tillegg til forlengelsen av nye START-avtalen, fremgår det av den nye veilederen at han vil forsøke å få på plass nye avtaler. I første omgang skal dette forsøkes gjennomført gjennom å engasjere seg i meningsfull dialog med Russland og Kina om teknologisk utvikling som påvirker strategisk stabilitet.
Dette vil bli svært krevende. For å forstå utfordringene Biden-administrasjonen står overfor, må vi først se nærmere på hva strategisk stabilitet er og deretter se på to av dagens utviklingstrekk som forverrer betingelsene som sikrer dette.
Strategisk stabilitet
I 1961 utga Thomas Schelling og Morton Halperin boken Strategy and Arms Control. Boken utforsker hvorfor stater som besitter atomvåpen, velger å inngå (rustningskontroll-)avtaler med andre atomstater for å begrense størrelsen på arsenalet.
Ifølge Schelling og Halperin regulerer stater atomvåpenarsenalene sine hovedsakelig fordi de ønsker å oppnå strategisk stabilitet.[3] De definerer det som bestående av to komponenter: krisestabilitet og rustningsstabilitet. Krisestabilitet er fravær av insentiver for å avfyre kjernevåpen først. Rustningsstabilitet er fravær av insentiver for å anskaffe flere kjernevåpen. Både rustningsstabilitet og krisestabilitet opprettholdes gjennom en gjensidig annenslagsevne. Det vil si vissheten om at både en selv og en annen atomstat kan gjengjelde med sine kjernevåpen skulle den andre staten velge å avfyre sine kjernevåpen først.
Ved å signere rustningskontrollavtaler og begrense kjernefysiske stridshoder øker staters trygghet om at størrelsen på arsenalet ikke undergraver den gjensidige annenslagsevnen. Hvis ingen av partene mistenker den andre for jukse, reduseres insentivet til å avfyre kjernevåpen mot den andre staten. Samtidig bidrar et tak til å begrense de økonomiske kostnadene knyttet til kjernevåpen. Stater vinner derfor politisk, militært og ikke minst økonomisk på å signere avtaler med andre. Dessuten har man sett at de politiske prosessene frem til avtaleinngåelsen og regimet som utvikles for å verifisere at avtalen overholdes, i seg selv kan virke konflikthemmende.
Flere aktører og teknologisk utvikling
Til tross for at det altså er i staters egen interesse å arbeide for rustningskontrollavtaler, er betingelsene for strategisk stabilitet endret fra 1961 og til i dag. Jeg vil nevne to av utviklingstrekkene som i perioden etter den kalde krigen kompliserer forutsetningene for strategisk stabilitet.
For det første møter USA og Russland større konkurranse fra andre stater. Det er i dag ni stater som har kjernefysiske våpen, og avstanden mellom aktørenes størrelse på arsenalet minker. Ifølge det amerikanske forsvarsdepartementet vil Kina doble sitt kjernefysiske arsenal i løpet av det neste tiåret. Dette forklarer delvis hvorfor USA ønsker at Kina skal delta i samtaler om rustningskontroll. Kina selv vurderer fortsatt avstanden mellom sitt arsenal, som består av rundt 350 kjernefysiske stridshoder, og USAs og Russlands, som har rundt 6000 kjernefysiske stridshoder hver, som for stor til å delta i samtaler om rustningskontroll.
Det andre utviklingstrekket, som også delvis forklarer hvorfor USA ikke vurderer avstanden mellom kinesisk og amerikansk arsenal som for stor til å inngå rustningskontrollavtaler, er teknologisk utvikling. Jeg begrenser meg til å nevne fire aspekter: utvikling av hypersoniske missiler, missiler med dobbel kapasitet, konvensjonelle missiler med strategiske egenskaper og missilforsvarssystemer.
Kina, USA og Russland utvikler hypersoniske missiler. Dette er missiler som kan fly fem ganger lydens hastighet og reduserer derfor varslingstiden til minutter. Selv om det ikke er åpenbart at økt missilhastighet undergraver strategisk stabilitet, argumenterer flere for at kort varslingstid kan øke risikoen for svarangrep basert på misforståelser. Derfor vurderer USA innsikt i kinesisk utvikling, og muligens regulering av denne, som gunstig.
Flere av atomstatene utplasserer også missiler som kan bære både konvensjonelle og kjernefysiske stridshoder. Da USA i 2019 forlot INF-avtalen, en avtale som forbød alle landbaserte missiler med rekkevidde mellom 500 og 5500 km, var det på bakgrunn av anklager om russisk avtalebrudd. Ifølge amerikansk etterretning utviklet og utplasserte Russland missilet SSC-8, et landbasert mellomdistanse-kryssermissil, som kunne nettopp dette: bære både kjernefysiske og konvensjonelle stridshoder.[4] Dette kompliserer forsvarsplanleggingen fordi statene ikke kan vite hvilken ladning den andre har og derfor må planlegge utfra at missilene potensielt bærer et kjernefysisk stridshode. Også betydningen av denne utviklingen på den strategiske stabiliteten kan diskuteres, men utviklingen representerer en åpenbar etterretningsutfordring som etter alt å dømme bidrar til fryktinduserende usikkerhet.
Før var strategiske egenskaper forbundet med kjernefysiske missiler. I dag gjør ny teknologi at også konvensjonelle, altså ikke-kjernefysiske, missiler kan inneha slike egenskaper. Skillet mellom konvensjonelle og kjernefysiske egenskaper viskes ut fordi det i dag utvikles konvensjonelle våpen som potensielt evner å treffe mål med svært stor presisjon, nesten hvor som helst i verden og på veldig kort tid. I USA går utviklingen av slike konvensjonelle våpensystem under navnet «Prompt Global Strike». Sammen med annen utvikling, som muligheten for større cyberangrep, utfordrer det både statenes vurdering av hva atomvåpnene deres faktisk skal avskrekke og vurderingen av hva som skal til for at en annen stat vil ta i bruk sine atomvåpen.[5]
Den siste teknologiske utviklingen jeg vil nevne, er utviklingen av missilforsvar i Europa. Under NATO-toppmøtet i Lisboa i 2010 bekreftet alliansen valget om å bygge et ballistisk missilforsvarssystem i Europa. Dette ble møtt med sterke reaksjoner fra Russland som mener systemet svekker landets annenslagsevne. NATO fremholder at systemene er rettet mot Iran og derfor ikke utgjør en trussel mot Russland. Systemet har dessuten for få avskjæringsmissiler til å håndtere størrelsen på Russlands arsenal.
Ikke desto mindre oppfattes missilforsvarssystemer som destabiliserende fordi redusert sårbarhet kan øke insentivene til å avfyre kjernevåpen først. Det er fordi en atomstat med missilforsvarssystemer kan avfyre sine kjernevåpen og deretter bruke missilforsvarssystemene sine til å beskytte seg mot gjengjeldelsesangrep fra den andre statens resterende kjernevåpen. Med andre ord: Russland uttrykker bekymring for at de etter et angrep på sitt arsenal ikke har nok atomvåpen igjen til å trenge gjennom missilforsvarssystemene i Europa og nå USA. Hvis ikke, er bekymringen at det kan øke sannsynligheten for at USA vil våge å angripe eller true med å angripe dem. Derfor ønsker de å regulere amerikanske muligheter til å bygge ut missilforsvarssystemer i Europa.
Konklusjon
Kombinasjonen av teknologisk utvikling og den økte konkurransen USA og Russland møter fra andre atomstater, skaper et rom for atomstatene til å utvikle en mer tvetydig avskrekkingspolitikk. Tvetydighet i avskrekkingspolitikk kan være gunstig for staten som satser på det, men det kan øke usikkerheten for andre atomstater og dermed gjøre dem mindre trygge på vurderingen av annenslagsevnen sin. Når en atomstat blir mer usikker på annenslagsevnen sin, koster det mer for dem å opprettholde rustningskontrollregimer. Om for eksempel USA blir mindre trygg på annenslagsevnen sin overfor Kina, er det mer krevende for USA å forbli i en bilateral rustningskontrollavtale med Russland.
Like fullt som at det å forbli i de eksisterende avtalene er krevende, gjør usikkerheten det vanskelig for atomstatene å engasjere seg i nye avtaler. Blant annet på grunn av den voksende usikkerheten knyttet til økt konkurranse og teknologisk utvikling, blir det krevende for Biden å engasjere Russland og Kina i meningsfull dialog om strategisk stabilitet. Når administrasjonen skriver i veiledningen at de ønsker at USA skal være ledende på rustningskontroll, må de håndtere utfordringene som skaper økt usikkerhet blant atomstatene. Rustningskontroll må smake mer enn det koster, hvis ikke kan det potensielt bli en høy pris for atomstatene å betale.
Foto: Torbjørn Kjosvold / Forsvaret
[1] Se særlig side 13-14 i veilederen.
[2] Avtalen begrenser antall utplasserte ICBM, SLBM og bombefly (den kjernefysiske triaden) til 700. Videre begrenser den antall kjernefysiske stridshoder til 1550 på de utplasserte 700. Den begrenser også utplasserte og ikke-utplasserte bæreraketter for ICBM, SLBM og bombefly til 800.
[3] Thomas Schelling og Morton Halperin (1961), Strategy and Arms Control, New York: Twentieth Century Fund.
[4] Russisk brudd på INF-avtalen kompliserer også arbeidet med nye rustningskontrollregimer. USA har ytret et ønske om å hente tilbake reguleringer av landbaserte mellomdistansemissiler, men krever sterkere verifikasjonsordninger. Russland på sin side foreslår et moratorium på disse systemene.
[5] Både Russland og USA har offentlig antydet at deres kjernevåpen skal avskrekke andre angrep enn kjernevåpenangrep. Se Russlands kjernefysiske doktrine fra 2020 «On Basic Principles of State Policy of the Russian Federation on Nuclear Deterrence og USAs “Nuclear Posture Review” fra 2018.
