Kontroll eller nektelse?

Kontroll eller nektelse?

. 9 minutter å lese

Mona Sagsveen Guttelvik

Forskningsleder på Forsvarets forskningsinstitutt

Alf Christian Hennum

Forskningsleder på Forsvarets forskningsinstitutt

Sigurd Glærum

Dr.Scient. i Matematisk modellering fra Universitetet i Oslo. Forskningssjef ved avdeling Strategisk analyse og fellessystemer på Forsvarets forskningsinstitutt.

Hvis det verste skulle skje, hvordan skal vi forsvare Norge? Dette spørsmålet har, i ulike varianter, blitt debattert siden en igjen oppdaget at Forsvarets fremste oppgave er nettopp det – å forsvare landet.

Sett utenfra kan debatten av og til framstå som en bordtennismatch der den ene parten hevder at, jo, «Hæren bør og kan forsvare Finnmark – eller dø i forsøket», mens den andre parten hevder at dette er et håpløst foretakende og mener Hæren må holde seg på tribunene mens langtrekkende missiler og andre roboter tar seg av fienden. Mens vi venter på våre allierte.

I denne artikkelen vil vi prøve å ta et lite skritt tilbake og vurdere to ulike konseptuelle tilnærminger til forsvaret av Norge: kontroll eller nektelse. Det finnes også andre muligheter, for eksempel snubletrådforsvar med ellers total avhengighet av allierte, men diskusjonen har i all hovedsak dreid seg om varianter og kombinasjoner av kontroll og nektelse. Det var da også dette som var to av hovedtemaene i FFI-rapporten «Hvordan styrke forsvaret av Norge – et innspill til ny langtidsplan» utgitt i 2019 [1]. Før vi begir oss inn i denne diskusjonen bør vi imidlertid ta oss tid til å definere hva vi snakker om. Dessuten må vi koble oss opp mot et annet begrep som har vært i vinden de siste årene – avskrekking.

Definisjoner

Gjeldende langtidsplan (Prop. 14 S (2020–2021)) formulerer Forsvarets oppgave nummer 1 som å «Sikre troverdig avskrekking med basis i Natos kollektive forsvar». Samtidig er det klart at ikke alle trusler lar seg avskrekke i særlig grad: Gråsoneutfordringer, cyberangrep og terrorangrep må i stor grad enten stanses eller håndteres, selv om det kan tenkes varianter av avskrekking for å hindre også slike trusler. I denne artikkelen tar vi imidlertid som utgangspunkt at en hovedoppgave for det norske forsvaret er å forhindre at en annen stat angriper oss med omfattende bruk av militære styrker. Hvordan oppnå dette gjennom avskrekking?

En kan bygge seg et helt bibliotek av bøker om avskrekkingsteori, men vi vil her først og fremst prøve å si noe om de strategiske valg Norge må ta stilling til, i vår sikkerhetspolitiske, økonomiske og geografiske kontekst, og vi begrenser oss derfor til de sentrale begrepene og definisjonene.

Metoder for avskrekking deles gjerne opp i to typer: avskrekking gjennom straff (deterrence by punishment) og avskrekking gjennom nektelse (deterrence by denial). I tillegg brukes ofte begrepet utvidet avskrekking (extended deterrence) [2].

Avskrekking gjennom straff består i påføre en angriper så stor skade, fysisk eller på annet vis, at gevinsten han eventuelt kunne oppnå ved angrepet er mindre enn kostnaden han påføres. Det klassiske eksempelet her er MAD-doktrinen (Mutually Assured Destruction) under den kalde krigen. For Norge framstår dette som en urealistisk avskrekkingsstrategi – uten at vi skal gå inn på en grundig vurdering av den her. Den potensielle angriperen – Russland – er mye større enn Norge, og Russlands evne til å tåle smerte er formodentlig større enn Norges evne til å påføre den.

Avskrekking gjennom nektelse består i å ha en troverdig evne til å nekte en angriper i å nå sine politiske eller militære mål. Militærstrategisk sett kan dette anta mange former. En kan bygge et sterkt konvensjonelt forsvar som kan avvise alle angrep (Maginotlinjen var et forsøk) eller en kan satse på en geriljastrategi som hindrer angriperen i å oppnå kontroll over det erobrede området (for eksempel mot Napoleon i den spanske uavhengighetskrigen). Mellom disse ekstremene finnes det utallige avskygninger, og det er her Norge i realiteten må lete etter sin mulighet for å oppnå troverdig avskrekking.

Uavhengig av øvrige valg vil Norge som et lite land med en stor nabo måtte stole på utvidet avskrekking, altså at våre allierte indirekte avskrekker Russland fra å angripe Norge. Kostnaden for Russland ved å angripe et lite Nato-land vil – hvis allianseforpliktelsen er reell – overstige gevinsten.

Det er altså i kombinasjonen av avskrekking gjennom nektelse og utvidet avskrekking Norge må finne sin avskrekkingsstrategi. Det er mange måter en slik strategi kan realiseres på, noen av dem er beskrevet i FFI-rapporten «Hvordan styrke forsvaret av Norge». Nedenfor vil vi imidlertid diskutere de to operasjonskonseptene som ble omtalt i den samme rapporten og som har vært sentrale i den norske debatten gjennom flere år: kontroll og operasjonell nektelse. Begge disse er tenkt å avskrekke russisk bruk av norsk landterritorium som en del av bastionforsvaret.

Kontroll: Angriperen skal hindres i å erobre (deler av) norsk territorium. I konseptet skal Forsvaret kunne stanse eller sterkt begrense angriperens innmarsj på norsk territorium og kunne holde dette inntil allierte forsterkninger ankommer og bidrar til å gjenopprette en normalsituasjon.

Operasjonell nektelse: Angriperen skal hindres i å kontrollere betydelige deler av norsk territorium. I konseptet skal Forsvaret kunne angripe motstanderens bakke-, luft- og sjøstyrker, men ikke nødvendigvis stanse ham med utgangspunkt i spesifikt definerte geografiske områder eller linjer. På noe lengre sikt – men da med alliert hjelp – skal kontrollen over norsk territorium gjenopprettes.

For begge disse operasjonskonseptene gjelder det at de kun vil oppnå ønsket avskrekkingseffekt dersom Forsvaret – i en potensiell angripers øyne – har en troverdig evne til gjennomføre dem og at de sannsynliggjør at de allierte faktisk vil komme til unnsetning.

Den norske konteksten

Vi kan ikke i en kort artikkel drøfte hele det strategiske bakteppet for våre vurderinger. For en grundigere gjennomgang henviser vi til den nevnte FFI-rapporten. Imidlertid er det noen momenter vi må ha med oss når vi skal bedømme egnetheten til de to operasjonskonseptene:

Scenarioet: Den største utfordringen vil være et strategisk overfall som også inkluderer norsk landterritorium (nærmere bestemt Finnmark). Dette framstår ikke som et sannsynlig scenario, men kan i verste fall finne sted i konteksten av en større konflikt der Russland ønsker å beskytte sine strategiske kapasiteter (bastionen). Hensikten ville i så fall være å utvide luftvernparaplyen over Kola med elementer på norsk jord.

Allierte: Vi kan ikke regne med at allierte styrker er tilstede i noe tellende omfang idet angrepet kommer (da ville det ikke komme), og det er også grunn til å anta at det vil ta flere uker eller måneder før større allierte landstyrker er på plass. Natos hurtige reaksjonsstyrker vil antakelig være opptatt andre steder. En norsk handlemåte må derfor være mulig å videreføre over tid – Forsvaret må ha tilstrekkelig utholdenhet og i tillegg ha reaksjonsevne til å unngå å bli slått ut i et overraskelsesangrep.

Ønsket sluttilstand: Idet allierte forsterkninger er på plass, med troverdig evne til å gjenerobre norsk territorium, vil en ønsket utgang være en forhandlet tilbaketrekning av angriperens styrker. En faktisk gjenerobring ville medføre en ekstrem eskaleringsfare og neppe framstå som ønskelig for noen av partene.

Ambisjonsnivå: Et operasjonskonsept må kunne realiseres av et forsvar som lar seg finansiere. Norge er et lite land med en stor nabo, og en valgt innretting av Forsvaret må framstå som økonomisk bærekraftig over tid for å ha den tilsiktede avskrekkingseffekt.

Et operasjonskonsept må kunne realiseres av et forsvar som lar seg finansiere.

Kontrollkonseptet

Kontrollkonseptet innebærer en ambisjon om å kunne bruke alt norsk territorium til egne operasjoner. Målsetningen i et strategisk overfall er dermed at Forsvaret skal holde store deler av territoriet i Finnmark lenge nok til at allierte forsterkninger kan settes inn nord-øst for Lyngen-defileet. Styrken må i all hovedsak være defensivt innrettet og robust og beskyttet nok til å tåle et vedvarende høyintensivt angrep i flere domener i Finnmark. I tillegg må Forsvaret utvikle sin evne til å overvåke og skaffe måldata for å oppnå nødvendig varsling og kunne bekjempe motstanderen i hele operasjonsområdet.

For å ha kontroll i bakre områder må Forsvaret ha evne til å oppdage og forhindre landsettinger her gjennom luften og fra sjøen. Dette medfører et behov for en kombinasjon av lokale styrker og reaksjonsstyrker som kan settes inn for å forsterke de lokale styrkene.

Strukturenes utholdenhet og den tiden det vil ta før allierte forsterkninger vil kunne settes inn og avløse norske styrker må være sammenlignbare. Dette krever en balansert struktur med evne til å kjempe i alle domenene.

For å realisere dette konseptet må store styrker med logistikk, infrastruktur og annen understøttelse være permanent tilstede i Finnmark. Styrkene må stå på høy beredskap for å kunne besvare et overraskende angrep. Selv om det kan være aktuelt å bruke akser i Finland og Sverige for framføring av styrker og logistikk er ikke dette gitt, og et slikt konsept må nødvendigvis basere seg på nasjonale ressurser.

De norske styrkene må kvantitativt og kvalitativt balansere styrkene som er på Kola og en realistisk mengde russiske forsterkninger fra andre militærdistrikter. Kostnadene for å bygge opp en slik forsvarsstruktur i Finnmark vil langt overskrive dagens og fremtidige estimerte budsjetter. Siden dette konseptet er spesialdesignet for å håndtere én trussel i ett scenario vil nytten av en slik struktur i andre scenarioer være begrenset.

Operasjonell nektelse

Kjernen i konseptet operasjonell nektelse er i denne sammenhengen at angriperen skal hindres i å oppholde seg i eller operere i et nærmere bestemt område. I konseptet skal Forsvaret kunne angripe motstanderens bakke-, luft- og sjøstyrker, men ikke nødvendigvis stanse ham med utgangspunkt i spesifikt definerte geografiske områder eller linjer.

Som for kontrollkonseptet baserer dette konseptet seg på at Russland har behov for hele eller deler av Finnmark for å kunne etablere en buffersone for å forsvare sine egne strategiske kapasiteter. For å etablere denne buffersonen trenger motstanderen å plassere noen sentrale og kostbare sensorer og våpen på norsk territorium. Dette er strukturelementer som motstanderen ikke nødvendigvis har store mengder av. Ved å kunne bekjempe disse kan Norge påvirke selv en motstander med høy toleranse for tap.

For å kunne bekjempe slike strategiske våpensystemer må Forsvaret satse på å utvikle en tapspåførende evne mot dem. I tillegg vil en slik evne gjøre at Norge kan unngå et fait accompli – en stillstand i striden etter at motstanderen har nådd sine mål. Et slikt fait accompli vil kunne heve terskelen for alliert støtte, fordi det da vil være Nato som må iverksette stridshandlinger. Det betyr, som for kontrollkonseptet, at Forsvaret må inneha en viss utholdenhet for å unngå stillstand. Det er usikkert hvor høy intensitet som kreves, men til forskjell fra kontrollkonseptet er det i nektelseskonseptet Norge som til en viss grad bestemmer intensiteten i striden. Hovedårsaken er at det er det norske forsvaret som utfordrer russiske systemer i Norge og ikke Russland som angriper norske styrker på et territorium Russland ønsker å benytte.

Tapspåføringen pågår i kombinasjon med defensive tiltak for å beskytte de tapspåførende kapasitetene. Offensive operasjoner vil ikke virke uten både sivil og militær kritisk infrastruktur eller kommando og kontroll som dermed må beskyttes for at en forsvarsstruktur skal virke som planlagt. I tillegg vil også dette konseptet forutsette evne til å opprettholde kontroll i områdene sør for Lyngen, både for å beskytte tapspåførende evner og for mottak av allierte forsterkninger.

Tapspåføringen i et nektelseskonsept kan, som nevnt over, skje gjennom avstandslevert presisjonsstyrt ild fra våpensystemer og plattformer som kompenserer for de store avstandene med høy hastighet og lang rekkevidde, eller enheter med evne til å holde seg skjult i eller nær besatte områder. For å kunne utnytte de offensive kapasitetene må Forsvaret ha god situasjonsforståelse. Dette skapes blant annet gjennom ubemannede plattformer, sensorer på bakken – både forhåndsutplasserte og deployerbare – og satellitter.

Akkurat som i kontrollkonseptet, må Forsvaret kunne motta allierte forsterkninger og delta i alliert motangrep, men her har en flere frihetsgrader mht. innretting.

Konklusjon

Når vi skal vurdere ulike innrettinger av Forsvaret, må vi ta høyde for spennet av mulige trusselscenarioer. Et angrep på norsk territorium er lite sannsynlig gitt det viktigste elementet i norsk avskrekking: Nato-medlemskapet. Når dette likevel ikke kan avskrives er det fordi vi har en stor nabo som ikke er en del av det vestlige sikkerhetsfellesskapet og at vår evne til å forutsi framtiden er begrenset. Hensynet til denne trusselen vil derfor være avgjørende for Forsvaret struktur og konseptuelle innretting.

Kontrollkonseptet er ambisiøst. Hensikten er å framstå med en troverdig evne til forsvare og beholde kontroll over Finnmark gjennom flere uker og kanskje måneder før en tellende alliert forsterkning er på plass. Vi tror ikke dette er mulig innenfor realistiske antakelser om framtidige budsjetter, av grunnene vi har angitt ovenfor. Et forsøk på å realisere et slikt forsvar risikerer bare delvis å oppnå målsetningen. Det kan avskrekke et angrep, men ikke hvis angriperens vilje er stor nok – og da kan det kollapse.

Operasjonell nektelse er mindre ambisiøst, men det er skalerbart, og mener vi – mer realistisk. Det vil kunne opprettholde en stridssituasjon over tid uten å utsette Forsvaret for utålelig slitasje. Gjennom en styrking utover en minimumsambisjon vil det også kunne være mulig å framstå med en troverdig evne til å nekte en angriper i å nå sine målsetninger. Ulempen er at vi må oppgi kontroll av deler av territoriet inntil allierte styrker kan hjelpe oss i å gjenopprette den.

Strategisk overfall i Finnmark har tradisjonelt blitt ansett som det dimensjonerende scenarioet for Forsvaret. Imidlertid har utviklingen av angrepsdroner, langtrekkende missiler med høy presisjon, cyberangrep og andre utradisjonelle virkemidler gjort at hele landet kan bli utsatt for påvirkning og maktbruk på en annen måte og i flere dimensjoner enn før. Dette medfører endringer i hvordan vi forstår Forsvarets mest sentrale utfordringer. Imidlertid ligger geografien fast, og nye trusler gjør ikke at de tradisjonelle blir borte – de vil tvert imot bli mer utfordrende. Derfor vil formuleringen av et konsept for å avskrekke et strategisk overfall fortsatt være et sentralt tema i norsk forsvarsplanlegging.

Referanser

[1] Espen Skjelland, Sigurd Glærum, Alexander William Beadle, Monica Endregard, Mona Sagsveen Guttelvik, Alf Christian Hennum, Sverre Nyhus Kvalvik, Petter Kristian Køber, Torgeir Mørkved, Karl Erik Olsen, Cecilie Sendstad, Jan Erik Voldhaug, Kristian Åtland (2019), Hvordan styrke forsvaret av Norge? Et innspill til ny langtidsplan (20212024), FFI-rapport 19/00328.

[2] Mona Sagsveen Guttelvik, Alf Christian Hennum (2019), Prinsipper for norsk avskrekking – en operasjonsanalytisk tilnærming, FFI-rapport 19/00403.


[1] Fire alternative innrettinger av Forsvaret ble fremmet i rapporten, men bare to av dem var innrettet mot avskrekking gjennom nektelse.

[2] Begrepsbruken kan kanskje virke forvirrende her siden det ene operasjonskonseptet har nektelse i navnet mens det andre ikke har det, men begge operasjonskonseptene har til hensikt å realisere avskrekking gjennom nektelse.


Denne artikkelen ble først publisert i Luftled 2021-2.


Foto: Befalselever fra Hærens befalsskole er på vinterøvlse på østlandet. For å lære seg å takle vinteren. Frederik Ringnes / Forsvaret