Vi står midt i den største reformen i forsvarssektoren siden nedleggelsen av Forsvarets overkommando og etableringen av Integrert strategisk ledelse (ISL). Den gang skulle skillet mellom politisk og fagmilitær ledelse tones ned for å gi mer helhetlig styring. Jeg mener fortsatt det var et feilgrep. Forsvarets overkommando representerte ikke bare struktur, men også et fagmilitært korrektiv til departemental styringslogikk. Med ISL ble skillet mellom politikk og fag gradvis visket ut. Forsvaret ble i større grad et forvaltningsorgan enn en selvstendig militær institusjon.
Nå står vi foran en ny og enda mer omfattende reform, aktørmodellen, som i sin formalisme minner om ISL, men med motsatt utfordring. Her er maktforhold, fullmakter og ansvarsdeling nærmest for tydelig definert. Parallelt pågår interne omstillingsprogrammer som FRAM i Forsvarsmateriell, og F24/F25 i Forsvaret. Alle har som mål å profesjonalisere styringen, effektivisere driften og styrke evnen til å levere.
Det skaper nye og skarpere grensesnitt mellom etatene, men også tilhørende koordineringsbehov, styringslogikker og kulturkollisjoner som trekker tid, energi og kapasitet ut av kjernen hos aktørene.
Jeg er definitivt for utvikling og bildet er ikke entydig negativt. For eksempel er jeg tilhenger av F24s IKT-fokus som potensielt kan frigjøre ressurser gjennom bedre samarbeid mellom FMA og Cyberforsvaret, samt datadrevet samarbeid og bruk av kunstigintelligens i sin alminnelighet.
Allikevel er jeg i økende grad bekymret for at summen av reformtiltak og forvaltningsnivå gjør styringen mer kompleks, ikke enklere. Det som skulle forenkle, har i stedet skapt flere lag med administrasjon, mer rapportering og større avstand mellom intensjon og praksis. Drevet av styringslogikk og økt fokus på etatsvise virksomhetsplaner mister vi også noe av det som kjennetegner en robust og effektivt Forsvarsektor slik jeg ser det. Nemlig fokus på tillit, samhold og evne til å løse komplekse oppgaver sammen.
Seks etater – seks byråkratier
Vi har i dag seks underliggende etater i Forsvarssektoren: Forsvaret, Forsvarsmateriell (FMA), Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), Statens graderte plattformer (SGP) og Forsvarshistorisk museum.
For å være egen etat må man oppfylle et omfattende sett av statlige formalkrav: egen ledelse, styringsdialog, internkontroll, arkivsystem, HR- og økonomifunksjoner, og juridisk kompetanse. Kort sagt må hver etat bygge sitt eget apparat for styring og støtte uavhengig av kjerneoppgavene. Denne strukturen, som skulle gi tydeligere ansvar og bedre styring, bringer også med seg mer rapportering og byråkratisering.
Jeg mener dette binder opp betydelige ressurser og gjør sektoren mindre, ikke mer, helhetlig. Fordi etatene har betydelig friheter i å bestemme egne systemer, organisering og kultur. Som Christensen og Lægreid (2007) har påpekt, har mange reformer i offentlig sektor hatt motsatt effekt av det som var intensjonen, Det har medført mer kontroll og rapportering, ikke mindre. Forsvarssektoren intet unntak i så henseende.
Linjelederrollen er fulltidsstilling ganger ti
En linjeleder i sektoren i dag skal ikke bare følge opp folk og fag. Hun eller han skal også være HMS-ansvarlig, økonomiansvarlig, anviser, HR-saksbehandler, anskaffelsesrådgiver, rapporteringsmaskin og sikkerhetskoordinator for å nevne noe. Hver av disse rollene kunne vært en fulltidsstilling. Summen blir urealistisk, og konsekvensen er at mange ender opp med å gjøre litt av alt, men ingenting fullt ut.
Jeg har selv vært i situasjoner der linjelederrollen har blitt noe langt mer enn ledelse. Det begynner med gode intensjoner. Litt mer ansvar her, en ny rolle der, for å «effektivisere» og skape «nærhet til oppgaven». Men summen av roller vokser raskt til et nivå som ikke står i forhold til kapasitet og kompetanse. Dette er et klassisk eksempel på det Katz og Kahn (1978) beskrev for flere tiår siden: Når summen av roller og forventninger overstiger individets kapasitet, øker stresset og effektiviteten går ned.
Rollen som anviser - et systemproblem i miniatyr
Et annet eksempel er rollen som anviser. På papiret en formalitet, men i praksis et ansvar som krever inngående kunnskap om Bevilgningsreglement, Økonomireglementet i Staten, statlige regnskapsstandarder og ofte ukjente aspekter av offentlig forvaltningspraksis.
Å være anviser betyr å ha fått delegert myndighet til å godkjenne utbetalinger på vegne av virksomheten. Dette er altså økonomisk og forvaltningsmessig myndighetsutøvelse. Ikke bare en rutinehandling eller formalisme. Det er en risikostyringsoppgave med potensielt alvorlige konsekvenser, både økonomisk og for tilliten til staten som forvalter.
Det sier noe om systemet når vi overlater et slikt ansvar til ledere uten fagbakgrunn, men forventer feilfrihet. Slik jeg ser det, kamuflerer «rolleinflasjonen» i sektoren rollen et større problem. Vi dytter stadig mer ansvar nedover uten å flytte med støtte, kompetanse og myndighet i tilstrekkelig grad.
Ansvar uten myndighet
Rekruttering er nok et eksempel. Lokalt vet avdelinger hva de trenger og hvem som er riktig kandidat. Likevel må alt fra lønn og incentiver til fleksible løsninger i ansettelsesprosessen godkjennes sentralt. Slik sett et håndfast bilde på hvordan sentralisering og kontrollmekanismer hemmer profesjonell utøvelse. Ikke til forkleinelse for den HR-støtten som tross alt finnes. De er bare så alt for få.
Når ansettelsesprosesser drar ut i tid, mister vi kandidater til sivile arbeidsgivere som kan handle raskt. Mange har opplevd det flere ganger og det føles like meningsløst hver gang. Som Henri Fayol (1949) beskrev allerede for snart hundre år siden: ansvar uten myndighet skaper frustrasjon og ineffektivitet. Jeg registrerer at det fortsatt er mønstergyldig i dagens situasjon.
Kompleksitet uten støtte
Samtidig har kompleksiteten i hverdagen økt vesentlig. Flere lover, flere rettigheter og større konsekvenser hvis noe går galt. En leder må i dag håndtere problemstillinger knyttet til sikkerhetsloven, GDPR, IA-arbeid, innsynsbegjæringer og sykefraværsoppfølging. Alt selvfølgelig underlagt rigide dokumentasjons- og rapporteringskrav.
Sentrale staber har svart med å bygge ut spesialistmiljøer. Det er forståelig, men også problematisk. Disse miljøene er ofte langt unna linjen både fysisk, organisatorisk og mentalt. Jeg har sett mange ledere stå alene i møte med komplekse saker de aldri ble utrustet til å håndtere. Ingrid Rua (2022) viser i sin masteroppgave at linjeledere i offentlig sektor ofte opplever HR som en fjern og lite tilgjengelig støtte for eksempel. Likevel viser piloter som FFI's AI-HR-assistent tegn til desentralisert støtte som faktisk reduserer ledere alene med komplekse saker.
Når effektivisering blir ineffektiv
I Forsvarssektoren snakkes varmt om tillit. Men jeg ser i praksis en utvikling som preges av kontrollmekanismer. Når vi erstatter dømmekraft og handlefrihet med sjekklister og dobbeltkontroller, undergraver vi selve fundamentet for profesjonell utøvelse. Dette synet støttes av doktrinære kilder som vektlegger behovet for skjønnsmessig vurdering i situasjoner hvor forhåndsdefinerte prosedyrer er utilstrekkelige (FFOD, 2019). Her inkluderer jeg også sivile. Selv om de utøver profesjoner som ingeniørfag, økonomi, jus, HR, samfunnsvitenskap, kommunikasjon osv., er det helt klart i en militær kontekst.
På toppen bygges stadig flere styringssystemer. Nede i organisasjonen skyves oppgaver ned til ledere uten støtte, tid eller myndighet. Effektiviseringen som skulle frigjøre ressurser, binder dem i stedet opp i møter, kontroller og rapporter. Jeg mener vi ikke er oppmerksomme nok på en utvikling i sektoren, der både topp og bunn tappes for kapasitet, på måter som påvirker Forvarets operative evne negativt.
Veien videre
Vi må begynne med å gjenvinne balansen mellom ansvar, myndighet og støtte. Effektivisering handler ikke om å flytte oppgaver og ansvar, men om å gjøre folk i stand til å løse dem! La meg derfor forslå relativt enkle, men etter mitt syn effektfulle grep i den kontekst:
- Ansvar må følges av fullmakter. Gi lokale ledere virkemidler til å handle.
- Begrens antallet roller. Rendyrk lederrollen.
- Flytt støttefunksjoner nærmere linjen. Jurister og HR-rådgivere trengs der problemene oppstår.
- Lag smidige prosesser. Saker som må sentralt, må behandles raskt.
- Bygg lederkompetanse. Å si nei til for mange oppgaver er godt lederskap.
- Tenk sektorhelhetlig. Seks etater betyr seks byråkratier. Gir dette mer forsvarsevne eller flere lag av administrasjon og styringsutfordringer?
Foto: Torgeir Haugaard/Forsvaret
