I tillegg til militære midler bruker Russland politiske, juridiske og administrative mekanismer for å sikre kontroll i okkuperte områder. Kontroll over politistyrken spiller en viktig rolle, og Russland ser ikke ut til å følge sine folkerettslige forpliktelser som okkupasjonsmakt.
Målet med fullskalainvasjonen var å etablere kontroll over hele Ukraina, tvinge landet til underkastelse og sette en stopper for en vestorientert utenrikspolitikk. Russisk okkupasjonspolitikk er en av de mest sentrale delene av Russlands krig mot Ukraina, og den er i dag et av Russlands primære redskaper for kontroll over okkuperte områder. Innsikter herfra er sentrale også for NATO og Norge i en tid med økt spenning og krigsfare.
For utenforstående er tilgangen til de russiskokkuperte delene av Ukraina strengt begrenset, og informasjonskontrollen er sterk. Vi får likevel et bilde av hvordan Putins Russland opptrer som okkupasjonsmakt, gjennom informasjon fra NGO-er og internasjonale organisasjoner, fjernkontakt med befolkningen, beretninger fra flyktninger og analyser av situasjonen i områder der Ukraina har gjenvunnet kontroll. Brutaliteten i de russiske styrkenes fremferd, som ble avdekket allerede i den tidlige fasen av krigen, eksempelvis i Butsja og Irpin, har vært gjenkjennelig i russisk okkupasjonspolitikk også i tiden etter.
Trekk ved den russiske okkupasjonen av Ukraina
Genèvekonvensjonene har tydelige bestemmelser for en okkupasjonsmakts forpliktelser. I henhold til den fjerde Genèvekonvensjonens artikkel 64 skal den eksisterende straffelovgivningen på okkupert territorium respekteres under en okkupasjonsmakts styre, bortsett fra når disse lovene (1) truer okkupasjonsmaktens sikkerhet eller (2) hindrer konvensjonen i å komme til anvendelse. Nasjonale domstoler på okkupert område skal kunne fortsette sin virksomhet når det gjelder alle forseelser som straffelovgivningen omfatter. Straffeloven til landet under okkupasjon skal dermed forbli gjeldende og håndheves av den okkuperte stats eksisterende domstoler.
I sin bok Occupation: Russian Rule in South-Eastern Ukraine tegner David Lewis et nokså detaljert bilde av hvordan Russland etablerte kontroll i områder det okkuperte etter 2022. Russland forsøkte å harmonisere mest mulig av rettssystemet med Russlands eget, innførte både straffelov og domstoler etter russisk mønster og hentet hyppig inn russisk personell. I tillegg forsøkte Russland å sikre legitimitet i befolkningen ved å spille på gamle stereotypier og skape misnøye med den ukrainske regjeringen. Dette – i tillegg til at det er vanskelig å bygge tillit i områder utsatt for kollektive traumer – har skapt betydelige utfordringer for lokale myndigheter der Ukraina har tatt tilbake kontrollen og forsøkt å reintegrere områdene i Ukraina.
Russlands overordnede mål er å gjøre de okkuperte områdene til en integrert del av Den russiske føderasjonen – politisk, økonomisk og kulturelt. Det som skjer, er kort fortalt en aggressiv russifiseringspolitikk, og en like aggressiv «avukrainiseringspolitikk». Målet var å få folk til å glemme at det finnes, og noen gang har eksistert, et land som heter Ukraina.
Russland etablerte, som Lewis skriver, en okkupasjonsadministrasjon som i første rekke var militær, og dernest sivil. Det viktigste for Russland i den innledende fasen var å sikre militær kontroll, og i de første ukene var dette begrenset til viktige veier, infrastruktur og ulike nøkkelobjekter i byer og landsbyer.
Hva den lokale ukrainske administrasjonen gjorde i møte med russiske invasjonsstyrker varierte med lokale forhold og hvor mye vekt de russiske styrkene la på å sikre politisk kontroll i en tidlig fase. I Kherson ble en sivil ukrainsk administrasjon videreført en stund. I Melitopol lot ikke dette seg gjøre. I de tilfellene der den ukrainske ordensmakten flyktet eller ble satt ut av spill i møte med invasjonsstyrkene, var hærverk, tyverier og kaos ikke uvanlig. Der ukrainske sivile administratorer beholdt kontrollen over noe tid, ble presset fra okkupasjonsmakten snart sterkere.
Innføringen av russiske lover, regler og prosedyrer, og innsettelsen av russisk eller russisk-lojalt personell, foregikk parallelt med og som ledd i en bredere samfunnsmessig russifisering. I denne russifiseringen er indoktrinering av barn og unge med nøye orkestrert innhold om russisk språk, historie og samfunn, og ikke minst om Ukraina, en viktig brikke. Militaristisk innhold og antiukrainsk propaganda går hånd i hånd.
Amnesty International har påpekt at russisk okkupasjonspolitikk bryter med Russlands forpliktelser innenfor humanitærretten til å respektere kulturarv og identitet. FN og andre har dokumentert bruk av pressmidler, tvang og tortur mot skolepersonell for å tilpasse læreplaner og undervisning til Russlands føringer, og straffe dem som ikke føyer seg. Handlingsrommet for protest mot omleggingen er i praksis ikke-eksisterende.
Det har vært utallige rapporter om drap, forsvinninger og tortur av folk som er kritiske til okkupasjonsmakten. Da Ukraina frigjorde territorier fra russisk kontroll i 2022, ble det tydelig at det hersker en atmosfære preget av mistro i områder under russisk okkupasjon. Dette speiler tidligere erfaringer med russisk okkupasjon fra blant annet Krym, som russisk side legger stor innsats i å lukke fra omverdenen, selv om informasjon når ut også herfra.
Andre studier har sett på invasjonen og okkupasjonen av Krym og deler av Donbas i 2014. Virkemidlene som ble brukt i 2014, var mer indirekte. Russland forsøkte å skjule at de sto bak, og nyttet derfor delvis proxy-aktører både under gjennomføringen av militære operasjoner og under okkupasjonen. Krym ble annektert etter en «skinnfolkeavstemning» etterfulgt av en kraftig innstramning i områdets anledning til kontakt med utlandet. I okkuperte deler av Donbas begynte utdelingen av russiske pass i stor skala fra 2019, og Russland tok mer direkte kontroll over styre, stell og befolkning fra 2021, da aktører med mer regional tilknytning ble drevet ut.
Hverken erfaringene med russisk okkupasjon eller den i økende grad brutale russiske, militære framferden tilsier at det er mulig å opprettholde ukrainske institusjoner og ukrainsk lov og rett under russisk okkupasjon. Dette og den imperiale russiske retorikken har formet det ukrainske handlingsrommet og dermed ukrainsk politikk. Russisk side ser ikke ut til å legge stor vekt på internasjonale forpliktelser. Mange i de okkuperte områdene er for eksempel blitt tvunget til å gjøre tjeneste i Russlands væpnede styrker, noe som i seg selv er i strid med folkeretten.
Ukrainsk politi i områder under russisk okkupasjon
Da deler av Øst- og Sør-Ukraina havnet under russisk kontroll i tiden etter 24. februar 2022, flyktet de fleste politifolk til områder under ukrainsk kontroll. Ifølge sjefen for det ukrainske politiet var det mindre enn 400 politifolk som ble igjen, noe som utgjør en svært liten andel av politistyrken i disse områdene før fullskalainvasjonens start.
Ukrainsk politi ga i tiden etter fullskalainvasjonens begynnelse beskjed til politifolk som forble i rollene sine, om at de risikerte å bli tiltalt for forræderi. Det ukrainske parlamentet, Verhovna Rada, vedtok kort tid etter fullskalainvasjonens begynnelse lovgivning som kriminaliserte det meste av samarbeid med okkupasjonsmyndighetene. Lovgivningen har i ettertid fått kritikk fra FN for å definere samarbeid så vagt og vidt at rettighetene til innbyggerne i ikke-regjeringskontrollerte områder blir satt på spill.
En opinionsundersøkelse indikerer at den ukrainske befolkningen er svært skeptisk til ukrainsk politi som velger å fortsette i tjeneste under russisk okkupasjonsstyre. Denne skepsisen er mer uttalt enn i tilfellet med rene beredskapsetater, noe som kan henge sammen med at politioppgaver naturlig ligger tett på statens styringsfunksjoner.
Utviklingen i 2022 sto i klar motsetning til utviklingen i 2014, da betydelige deler av politistyrken – og andre elementer av statsstyret som hadde nære bånd til president Janukovitsj – gikk over til russisk side. Kontrasten mellom 2014 og 2022 illustrerer et viktig poeng i Ukraina-forskningen etter 2014: Ukraina ble «mer ukrainsk» og folk fra ulike deler av landet var i økende grad klar over russisk villighet til å bruke militærmakt for å oppnå kontroll. Samtidig gjaldt det å hindre at noe slikt skjedde igjen.
Mer spesifikt har årene etter 2014 gitt dyrekjøpte erfaringer med hva russisk okkupasjonspolitikk innebærer. Overgangen fra ukrainske til russiske institusjoner og samfunnsuttrykk og innføringen av et russiskliknende rettssystem representerer et forsøk på å kontrollere Ukraina som strekker seg langt utover en midlertidig okkupasjon.
Erfaringen fra okkupasjonsstyrene etablert i den såkalte Folkerepublikken Donetsk og Folkerepublikken Luhansk viser at et sentralt ledd i russisk okkupasjonspolitikk er en sammensmeltning av lokal administrasjon med personell fra Russland. I nylig okkuperte områder (etter 2022) har denne prosessen gått enda raskere.
Årsakene til at noen politifolk ble igjen i de okkuperte områdene, kan være sammensatte. I den ukrainske befolkningen har Russland blitt sett på med større skepsis etter 2014, en persepsjon som har forsterket seg ytterligere etter 2022. Det vil likevel fortsatt finnes et mindretall som anser russisk kontroll som tolererbart eller ønskelig. I tillegg vil regional tilhørighet og praktiske og familiemessige grunner gjøre det vanskelig for enkelte å dra.
Konklusjon og lærdommer til Norge
I de russiskokkuperte delene av Ukraina er den nasjonale politietaten i stor grad fordrevet, og lov og orden håndheves i stedet av okkupasjonsmaktens sikkerhetstjenester og militære, noe som innebærer tap av rettssikkerhet, fravær av ukrainske institusjoner og en befolkning som i praksis står uten tilgang til ukrainsk politi og uavhengige etterforsknings- og påtaleorganer.
Erfaringene fra de russiskokkuperte delene av Ukraina indikerer at en viktig målsetning med russisk okkupasjonspolitikk er å erstatte ukrainsk lovgivning med russisk lovgivning og bruke ulike politiske, juridiske og administrative virkemidler, parallelt med de militære, for å sikre og sementere kontroll. Utstedelse av russiske pass – understøttet av økonomiske og andre fordeler – har for eksempel vært et gjennomgående mønster i russisk okkupasjonspolitikk overfor Ukraina i perioden etter 2014. I områder under okkupasjon vil man derfor utfordres rundt spørsmålet om samarbeid med okkupasjonsmyndighetene.
Over tid har russisk okkupasjonspolitikk i Ukraina fremstått som et forsøk på å bruke både rettssystemet og andre administrative strukturer som ledd i arbeidet med å sikre varig russisk kontroll. I henhold til den fjerde Genèvekonvensjonenes artikkel 64 er en okkupasjonsmakt forpliktet av bestemmelsene som gjelder for et okkupasjonsstyre. Det ser ikke ut til at Russland følger, eller har til hensikt å følge, disse i sin okkupasjon av ukrainsk territorium. Snarere er myndighetsutøvelse i okkupert Ukraina underlagt en mer omfattende strategi for å russifisere det ukrainske samfunnet, inkludert de oppvoksende generasjonene. Dette gjør det vanskelig eller umulig å tjenestegjøre som ukrainsk politi i russiskokkuperte områder uten i praksis å yte fienden bistand.
Kontrasten til situasjonen i de regjeringskontrollerte delene av Ukraina er tydelig, slik vi har skrevet om tidligere. Der forsøker Ukraina å mobilisere sine samlede samfunnsmessige ressurser til en forsvarskrig, som også ukrainske politistyrker spiller en sentral rolle i. Dette illustrerer hvordan krigen både utvider og begrenser politiets roller og funksjoner, avhengig av hvilken side av frontlinjen etatens representanter befinner seg på.
De ukrainske erfaringene viser hvilke eksistensielle dilemmaer som oppstår for en politistyrke under okkupasjon. Hvorvidt bidrag til politiets myndighetsutøvelse i de russisk-okkuperte delene av Ukraina bidrar til å sementere russisk kontroll og gi okkupasjonsmyndigheten mer legitimitet enn nødvendig. Alternativt, om det er mulig å motvirke brutaliteten til det russiske okkupasjonsstyret «fra innsiden».
Norge bør merke seg erfaringer fra Russlands okkupasjonspolitikk i Ukraina. Samtidig fremstår sannsynligheten for en russisk okkupasjon av Norge i dag som lav. I en krig som innebærer okkupasjon av (deler av) Norges eller et annet NATO-lands territorium, vil Russland trolig iverksette en annen type okkupasjonspolitikk enn den vi har sett i Ukraina. Det sterkeste argumentet for et slikt syn er at ulike land inntar ulike roller i de russiske verdensbildene, og at noen land – som Ukraina – er mer sentrale enn de fleste NATO-land, muligens med unntak av enkelte tidligere Warszawapakt-land som de baltiske statene.
Samtidig viser erfaringene fra Ukraina et tydelig mønster i russisk okkupasjonspolitikk, som samsvarer med det russiske systemets virkemåte på hjemmebane: Russland vektlegger sterk informasjonskontroll, politisk ensretting og andre tiltak for kontroll over befolkningen. Samlet sett ser vi også et Russland som vektlegger sterk russisk kontroll over politistyrken, og som vil ha en lav terskel for å sette inn eget personell.
Norge og NATO vil derfor måtte ta høyde for at sentrale deler av russisk okkupasjonspolitikk vil kunne være gjenkjennelig, uavhengig av kontekst, og at landets folkerettslige forpliktelser vil underordnes Russlands ønske om kontroll og oppnåelse av politiske og militære målsetninger.
