Totalforsvarsprogrammet som regjeringen vedtok etablert i 2016 ble avsluttet ved utgangen av 2020. Programmet som har vært ledet av Justis- og beredskapsdepartementet har jobbet for videreutvikling av totalforsvaret og samfunnets motstandsdyktighet[1]. Særlig fellesutgivelsen Støtte og samarbeid: En beskrivelse av totalforsvaret i dag (2018) fra Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet var det som formelt blåste nytt liv i totalforsvarstankegangen[2]. Begge disse hendelsene kom etter at Stortinget hadde godkjent innstillinger forelagt i 2004-2005 som beskrev hvordan totalforsvarskonseptet må tilpasses dagens utfordringer med en helhetlig og moderne tilnærming bestående av gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn[3]. Det nye totalforsvaret ble dermed introdusert i 2018 og er under stadig utvikling.
Min påstand er at Forsvaret som aktør ikke helt har tatt inn over seg hva det nye totalforsvaret faktisk innebærer og hvordan dette må operasjonaliseres gjennom Forsvarets organisasjon og virksomhet. Hensikten med denne artikkelen er å belyse områder hvor jeg mener Forsvaret kan være mer fremoverlent og lede arbeidet med å skape bedre utnyttelse av totalforsvaret. Særlig for å opprettholde den gode progresjonen som har blitt etablert gjennom arbeidet til totalforsvarsprogrammet.
Endrede faktorer
Det nye totalforsvaret er en politisk bestilling med tydelig presisering om gjensidig støtte og en forventning til at Forsvaret skal bidra med tilgjengelige kapasiteter, kompetanse og ressurser når dette er forenlig med primæroppgavene[4]. Tanken om å benytte de totale ressursene som er tilgjengelige i krig, også ved vanskelige og krigslignende hendelser i fredstid, er behandlet i Stortinget flere ganger[5]. Senest under koronahåndteringen ble dette ytterligere presisert ved åpningen for støtte fra Forsvaret til sivilsamfunnet utover Instruks for Forsvarets bistand til politiet (2017), da gjennom Forskrift om Forsvarets bistand til aktører med ansvar for samfunnssikkerhet under koronapandemien (2020). Sett i sammenheng med Støtte og samarbeid (2018) mener jeg det er gitt en tydelig politisk intensjon som skaper en klar ramme for videreutvikling av totalforsvaret.
Øvelse Trident Juncture i 2018 regnes som et stort steg i retning av gjeninnføring av totalforsvaret. Øvelsen påskyndet arbeidet med totalforsvaret og viste at betydningen av sivile aktørers bidrag har økt i takt med nedbygging av militær støttestruktur og utsetting av tjenester[6] Forsvaret er nå avhengig av sivile ressurser i større grad enn tidligere og totalforsvarsplanene fra den kalde krigen er ikke nødvendigvis kompatible med dagens utfordringer. Derfor må vi være forsiktige med å trekke eventuelle likhetstrekk mellom det gamle og det nye totalforsvaret. Forventningen om økt bruk av Forsvaret i bistand til det sivile er bare en av flere endrede faktorer som må med i planutviklingen for det dagens totalforsvar.
Felles planlegging
Med utgangspunkt i gitt intensjon må Forsvaret klare å inkludere sivile beredskapsressurser ved både krise og krig. En total utnyttelse av samlede ressurser innebærer mer enn å gi ordre til sivile aktører, det innebærer evnen til felles planlegging og samvirke. Samvirke kan beskrives som at involverte aktører går sammen for å løse et felles problem, uten prestisjehensyn[7]. Dette krever felles problemforståelse og gjensidig respekt for hverandres fagområder og kapabiliteter.
Skal samvirke være oppnåelig i krig må Forsvaret aktivt arbeide for å skape forståelse for i hvilke situasjoner det forventes at sivile etater skal bidra, samt hva slags støtte det er behov for. Eksempelvis er det vanskelig for det sivile helsevesenet å forberede og omprioritere sine ressurser for å kunne håndtere de syke og sårede Forsvaret forventer i sine innsatsområder. Dette blir særlig vanskelig dersom det ikke er gjennomført en felles planlegging og Forsvarets tapsestimater ikke er videreformidlet. Ettersom krig er Forsvarets domene, er det også bare vi som bruker våre ressurser på å forberede og planlegge for dette, noe som innebærer at Forsvaret må være pådriver og bidragsyter for utviklingen av sivile planer for understøttelse i krig.
Hæren har lenge hatt fokus på internt samvirke og har gjort mange erfaringer med dette. Innenfor kompani- eller bataljonstrid er utnyttelsen av alle våpenartene et suksesskriterium for effektiv manøverstrid. Men selv internt i Hæren er dette utfordrende og det skjer urovekkende ofte at manøversjefens manglende forståelse for bruken av tildelte støtteressurser kombinert med samvirkeoffiserens lavere plassering i kommandohierarkiet resulterer i redusert effekt og måloppnåelse. Når det selv blant kollegaer som alle innehar samme grunnleggende offisersutdanning er utfordrende å få til effektivt samvirke, bør behovet for tett samarbeid med sivile aktører gis prioritet.
I et forsøk på å sikre best mulig utnyttelse av alle tilgjengelige ressurser bruker Forsvaret det som kalles integrert plan- og beslutningsprosess, som har til hensikt å inkludere alle som skal bidra til utførelsen av et oppdrag i planleggingen. Kostnaden ved bruken av integrert plan- og beslutningsprosess er ofte at dette er mer tidkrevende. Denne kostnaden vil minske ved jevnlig trening og øvelser ettersom prosessen bidrar til å skape en bredere forståelse for hva som ønskes oppnådd blant alle aktørene. Felles planlegging kombinert med trening og øvelser åpner derfor for hurtigere planprosesser og mer effektivt samarbeid senere. Akkurat den samme effekten kan antas å være gjelde for sivilt-militært samarbeid i krise og krig også.
Som tidligere nevnt viste øvelsen Trident Juncture at Forsvaret er mer avhengig av sivile ressurser nå enn tidligere, noe som også innebærer et større behov for sivile aktørers bidrag inn planarbeidet. I nasjonalt beredskapssystem (NBS), som består av Beredskapssystem for forsvarssektoren (BFF) og Sivilt beredskapssystem (SBS), er hver etat og aktør som omfattes ansvarlig for utarbeidelse av underliggende planverk og operasjonalisering av disse tiltakene[8]. Utfordringen med dette er at mange enkeltstående planer kan være mindre effektivt enn planer som legges sammen og koordineres på tvers av etater og aktører. Dersom alle aktørene som skal bidra inn i oppdragsløsningen samarbeider om utviklingen av en felles plan, vil sannsynligheten være større for at det skapes en omforent forståelse av hva som ønskes oppnådd.
Poenget er at god utnyttelse av sivile ressurser i krig, krever forståelse for hvilke kapabiliteter og kapasiteter dette er. Dersom denne forståelsen ikke eksisterer i Forsvaret er risikoen stor for at ressursene ikke nyttes hensiktsmessig, med potensielt store konsekvenser. Forsvarets forståelse for hvordan sivile bidrag kan kombineres med og utfylle de militære ressursene i krise og krig, er slik jeg ser det vårt største forbedringspotensial for økt effekt av totalforsvaret.
Liaisoner
Det er interessant hvordan Forsvaret har startet arbeidet med å tilpasse seg dagens totalforsvar. Det er gjort gode grep for å skape gjensidig forståelse mellom sektorene, blant annet gjennom faste liaisonoffiserer fra Forsvaret til flere direktorater. I tillegg til faste liaisonpersoner er det også dedikert personell som utplasseres ved hendelser og kriser, både fra og til Forsvaret. Men er etablerte ordninger for liaisonpersonell tilstrekkelig for å oppnå det tette samarbeidet totalforsvaret faktisk krever?
Nettopp bruken av liaisonpersonell mener jeg er det beste verktøyet Forsvaret har for å skape tettere samarbeid og forståelse med sivile etater. Dette vil igjen bidra til å skape god utnyttelse av sivile ressurser i krig, samt sikre riktig bistand og støtte fra Forsvaret til den sivile beredskapen ved større hendelser eller i krise. General Stanley McChrystal fremhever nettopp bruken av liaisonoffiserer som en av sine store suksesser som sjef for Joint Special Operations Task Force i Irak i 2003. Gjennom boken Team of Teams (2015), beskrives han bruken av liaisonpersonell både internt, på tvers av de forskjellige spesialstyrkene, og til andre etater og organisasjoner som essensielt.
«We became LNO fanatics.» McChrystal (2015).
General McChrystal beskriver hvordan stillingene som liaisonoffiserer først var både uønskede og lite prestisjefylte. I mottakende organisasjon ble liaisonoffiseren ofte sett på som noen som ikke bidro og nærmest spionerte for egen organisasjon. Med ambisjonen om å skape gode relasjoner basert på gjensidig respekt og tillit, beskriver McChrystal hvordan han begynte å håndplukke blant sitt beste personell. Resultatet var at disse håndplukkede liaisonoffiserene fikk snudd samarbeidsklimaet og åpnet for større effektutnyttelse internt og på tvers av etater og organisasjoner[9].
Utfordringer som intern konkurranse, og manglende respekt og tillit er lett gjenkjennelig fra egne erfaringer i Forsvaret. Enkle kulturforskjeller kan skape kommunikasjonsutfordringer og rivalisering, som igjen vanskeliggjør samarbeid[10]. Mangel på gjensidig tillitt er noe som raskt svekker effektivt samarbeid, og ettersom slike utfordringer er noe vi opplever ved internt samarbeid i egen etat, er det naturlig å anta at det vil forsterkes ved samarbeid på tvers av sektorer.
Slik jeg ser det er ikke dagens bruk av liaisonoffiserer tilstrekkelig for å sikre godt samvirke, ei heller for å sikre et minimum av gjensidig forståelse og respekt. Eksempelvis innenfor militær sanitet og samarbeidet med det sivile helsevesenet, er det behov for mer utstrakt bruk av liaisonoffiserer på flere nivåer. Som minimum burde Heimevernet ha styrkedisponert personell inn som liaisonoffiserer til de regionale helseforetakene innenfor sine territorielle ansvarsområder. Dette er det naturlig å anta ikke er tilfellet ettersom Heimevernet sliter med tilgang på militære fagspesialister[11]. Helsevesenet er bare en av mange sivile sektorer hvor behovet for koordinering og samarbeid i krise og krig er stort, det samme eksempelet kan sikkert nyttes om politi, kraftforsyning, telekommunikasjon, luftfart, med flere.
Trening og øvelser
Integrert planlegging og bruken av liaisonoffiserer er ikke tilstrekkelig for å sikre godt samvirke mellom Forsvaret og sivile etater ved store kriser. En tredje og kritisk viktig faktor er trening og øvelser. Sivile etater bidrar når de har mulighet inn i Forsvarets øvelser, men ofte med begrensede ressurser og på Forsvarets premisser.
Når Forsvaret ber andre sektorer prioritere ressurser til både planlegging og øvelse så har dette konsekvenser opp mot deres løpende forpliktelser og oppdrag. Forsvaret er alene om å ha et oppdrag hvor øvelser i seg selv regnes som leveranse av kjernevirksomhet, for alle andre etater må øvelser balanseres opp mot reell oppgaveløsning. Skal andre etater prioritere å øve med Forsvaret bør denne kostnaden gi merverdi som rettferdiggjør ressursbruken. Eksempelvis gjennom inkludering av øvelsesmål som treffer nærmere kjernevirksomheten til deltakende etater og tilgang på Forsvarets planleggingskapasitet. Dersom samarbeid med Forsvarets forbindes med økt effekt i planlegging og bedre læringsutbytte innen trening og øvelser vil sannsynligheten for å prioritere slik aktivitet også øke.
Ettersom det er Forsvaret som har færrest skarpe leveranser og mest ressurser til planlegging, trening og gjennomføring av øvelser, er bruken av Forsvarets planleggingskapasitet en god mulighet til å skape velvilje hos sivile motparter. Dersom Forsvaret i større grad bidrar med planstøtte og deltakelse på sivile øvelser vil etaten forhåpentligvis få synliggjort verdien av tett samarbeid med Forsvaret. Sivile øvelser som ikke nødvendigvis øver scenarioer mest hensiktsmessig for oss vil også være av verdi, da det handler om å skape et tettere samarbeid. En slik tilnærming vil også få vist frem Forsvarets kapabiliteter og kapasitet for bruk i støtte til sivil beredskap, samt bidra til økt forståelse blant eget personell for hvilke ressurser som faktisk er tilgjengelig på sivil side. I sum vil dette bidra til å minske eksisterende kommunikasjonsutfordringer og bygge videre på arbeidet med å skape gjensidig tillit og respekt.
Egne erfaringer fra samarbeidet mellom Oslo politidistrikt (OPD) og Hans Majestet Kongens Garde (HMKG), var at samarbeid og øvelser innledningsvis ikke var noe OPD så viktigheten av, men etter innledende samarbeid og felles planlegging ble dette noe både HMKG og OPD ønsket og jobbet for å oppnå. I dette samarbeidet ble det også tydelig for begge parter at det var ganske mange potensielle krisescenarioer hvor HMKG var godt rustet for å stille bistand på kort varsel, noe som forbedret den totale samfunnssikkerheten i Osloområdet. Samarbeidet viste seg å være en vinn-vinn-situasjon for begge organisasjoner, også på områder som ikke var forventet.
Gjerdrum-ulykken
Rasulykken i Gjerdrum på Romerike romjulen 2020 er ett godt eksempel på bruken av militær støtte til sivil krisehåndtering. Uten å ha annen kjennskap til bistanden enn den som er formidlet av pressen, er saken belysende for poengene ved denne artikkelen.
Hendelsen var i sin helhet sivil og ble ledet som normalt av politiet, med deres innsatsleder. Gjennom bistandsinstruksen ble Forsvaret, ved Heimevernet raskt anmodet om bistand og innsatsstyrke Derby fra HV-02 reagerte med imponerende responstid. Sjef innsatstyrke Derby hadde ansvaret for ledelsen av Forsvarets innsats på stedet og ble etter hvert støttet med flere spesialkapabiliteter, blant annet fra Hærens ingeniørbataljon.
Bidraget fra Hærens ingeniørbataljon er interessant da dette ble ytterligere forsterket etter hvert som ingeniørene på stedet ble bedre kjent med situasjonen. I Forsvarets Forum beskrev sjefen for ingeniørbidraget at oppskaleringen av bistanden kom grunnet identifisert behov på stedet og ingeniørkompaniets mulighet for å hurtig kunne stille personell med riktig trening og utstyr[12]. Den gradvise tilførselen av bistandsressurser kom dermed i gang først etter at fagpersonell var ankommet og så hvordan eksisterende kapabiliteter kunne nyttes i det pågående arbeidet. Dette er løsninger en liaisonperson til Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) ikke kunne ha videreformidlet, grunnet manglende situasjonsforståelse, noe som understreker behovet for samvirke og liaisonpersonell også på lavere nivåer, nærmere hendelseshåndteringen.
Erfaringen Forsvarets personell sitter igjen med etter et slikt oppdrag er verdifull. Deres erfaringer fra samarbeid med sivile beredskapsaktører, samvirke med nye kapasiteter, skarp oppdragsløsning, systemforståelse med mer, er erfaring som gir økt forståelse for totalforsvaret og forhåpentligvis skaper tanker og ideer for hvordan slikt samarbeid kan forbedres i fremtiden. Samtidig har Forsvarets bistand vist befolkningen at det er både evne og vilje for å bidra inn i totalforsvaret.
Oppsummering
Skal totalforsvaret videreutvikles for å bli noe som virkelig kan fungere ved større kriser eller krig må Forsvaret akselerere samarbeidet gjennom å være på tilbudssiden. Først og fremst gjennom felles planlegging som raskt vil kunne bidra til å løfte kvaliteten på nasjonale beredskapsplaner for krig. Samtidig vil en økt bruk av liaisonoffiserer i vår produksjonsstruktur kunne forenkle felles planarbeid og skape gjensidig forståelse, respekt og tillit mellom Forsvaret og sivile etater. En slik økning vil selvfølgelig oppleves som en økt belastning da vi allerede anser oss som underbemannet, men uavhengig av opplevd kostnad mener jeg vi vil kunne hente betydelige gevinster.
Forsvaret har i fred leveransekrav som ikke er i nærheten av de leveransekravene våre sivile motparter møter. Som organisasjon er vi også privilegert med tanke på tilgjengelige ressurser til utdanning, trening og øvelse. Med felles planlegging og liaisonoffiserer kan Forsvaret tilby kunnskap og erfaring innen planlegging og gjennomføring av øvelser til våre sivile motparter, og med det ta aktivt ansvar for tettere samarbeid. Tettere samarbeid kan også bidra til å identifisere nye bistandsområder som kan gi reell kapabilitet- og kapasitetsøkning for nasjonal beredskap, uten å svekke Forsvarets beredskap. På lik linje med tidligere nevnte erfaringer fra arbeidet mellom Hans Majestet Kongens Garde og Oslo politidistrikt.
Min påstand er at alle bistandsoppdrag vil gi Forsvaret verdifull erfaring og utvikle ansatte på måter som jeg er overbevist om vil gagne Forsvaret over tid. Samtidig er jeg sikker på at vi vil bli overrasket over både hvilke kapabiliteter sivil side kan bidra med inn i en eventuell krig på norsk jord, og kapasiteten på disse ressursene. Slik støtte vil som vist under Trident Juncture muliggjøre alliert mottak og kunne frigi militære ressurser for å øke operativ evne i den skarpe enden. Samarbeid og samvirke i totalforsvaret og nasjonal beredskap må ikke sees på som ett nullsumspill. Med et fremoverlent forsvar som aktivt jobber for bedre og tettere samarbeid vil det være en styrkemultiplikator.
[1] https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/vi-trenger-mer-sivilt-militart-samarbeid/id2771495/
[2] https://www.regjeringen.no/contentassets/5a9bd774183b4d548e33da101e7f7d43/stotte-og-samarbeid-en-beskrivelse-av-totalforsvaret-i-da.pdf
[3] https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Innstillinger/Stortinget/2004-2005/inns-200405-049/?lvl=0#a4.1
[4] Ibid
[5] https://www.regjeringen.no/contentassets/5a9bd774183b4d548e33da101e7f7d43/stotte-og-samarbeid-en-beskrivelse-av-totalforsvaret-i-da.pdf
[6] Dyndal, Gjert Lage (red) (2020). Strategisk ledelse i krise og krig. Oslo: Universitetsforlaget (kap. 22)
[7] Carlström, Eric (red) (2017). Samvirke – en lærebok i beredskap. Oslo: Universitetsforlaget (kap. 2)
[8] Dyndal, Gjert Lage (red) (2020). Strategisk ledelse i krise og krig. Oslo: Universitetsforlaget (kap. 22)
[9] McChrystal, Stanley (2015). Team of Teams. UK: Penguin Random House UK. (side 175-183)
[10] Bang, Henning (2011). Organisasjonskultur. Oslo: Universitetsforlaget. (kap. 2)
[11] https://forsvaretsforum.no/forsvarets-sanitet-heimevernet-personell/helsefagfolk-roper-hv-varsko-bare-tre-personer-har-sanitet-som-primaeroppgave/169309
[12] https://forsvaretsforum.no/forsvaret-gjerdrum-krise/ingeniorbataljonen-oppskalerer-bidrag-i-gjerdrum/176074
Forsidebilde: Soldater fra HV-02 på vaktpost ved skredet i Gjerdrum. Foto: Madeleine Skogstad / Forsvaret
){kind=link}