Fra operative planer til gode råd – statens retrett fra totalforsvaret

2026 er utpekt til Totalforsvarsåret. Samtidig står Norge i det statsminister Støre beskriver som «den mest alvorlige sikkerhetspolitiske situasjonen siden andre verdenskrig». Men til tross for det dype alvoret, er det påfallende hvor lite som faktisk har endret seg siden Russlands fullskalainvasjon av Ukraina i 2022. Mens 90-tallet og tidlig 2000-tall var preget av store strukturelle omstillinger, virker dagens innsats preget av treghet der staten inntar en stadig mer tilbaketrukket og veiledende rolle. Når myndighetenes svar er brosjyrer om egenberedskap, veiledere til kommunene og enda flere råd og utvalg, er det naturlig å spørre om hvor staten har blitt av. Er det virkelig borettslag, dugnadsånd og frivillige organisasjoner som skal utgjøre ryggraden i Norges krigsberedskap? 

Det første totalforsvarskonseptet 

Da regjeringen satte ned en Forsvarskommisjon rett etter krigen, var problemet ganske klart definert: Hvordan kan Norge forsvares ved en invasjon, gitt de få folkene vi er? Man var tydelig på at Norges strategiske beliggenhet gjorde landet særlig utsatt, og at vi måtte regne med å bli okkupert. Totalforsvarskonseptet hadde derfor som premiss at landet ville bli krigsskueplass (Forsvarskommisjonen av 1946, 1949). 

Med dette som utgangspunkt, fremsto det åpenbart at alle norske borgere måtte mobiliseres til eventuell krigsinnsats. Alle våpenføre menn skulle bære våpen, og resten skulle ha viktige roller i Sivilforsvaret eller i et økonomisk forsvar. Og dette skulle være pliktig tjeneste. Frivillighet var ikke nok, det hadde man erfart i Det sivile luftvern før krigen (NOU 2001:31, 2001).  

Forsvarskommisjonen av 1946 var spesielt opptatt av trusler fra luften, med erfaringene fra terrorbombing under andre verdenskrig friskt i minne. Norge måtte derfor ha både aktive systemer blant annet luftvern og passive tiltak som fjellanlegg, tilfluktsrom, spredning og evakuering. Luftvernsystemer skulle beskytte både sivilsamfunn, industri og kritisk infrastruktur, ikke bare militære objekter. 

Økonomisk beredskap ble etablert som en av pilarene i totalforsvaret. Systemet var innrettet mot total krig og langvarig isolasjon. Staten brukte planøkonomiske prinsipper for å kunne kontrollere varer, tjenester og produksjonsmidler. Det ble bygget opp store, offentlig finansierte lagre av matkorn (opprinnelig ett års forbruk), sukker, drivstoff og industrielle råvarer. Industrien hadde detaljerte planer for å legge om sivil produksjon til produksjon av krigsmateriell ved krigsutbrudd. 

Forsvarskommisjonen av 1946 var også opptatt av tydelig nasjonal styring og prioritering. Det sentrale koordineringspunktet lå hos regjeringen, med Forsvarsrådet i en viktig rolle. All koordinering skulle skje gjennom Forsvaret, med definerte kontaktpunkter. Det var en helt klar forankring i den militære sektor.  

Fellesnevneren for denne modellen var at den tok utgangspunkt i krig som dimensjonerende scenario. Krig var ikke én av mange mulige hendelser, det var utgangspunktet som systemet var bygget rundt. Militær struktur, sivile beskyttelsestiltak, disponering av befolkningen, kritisk infrastruktur og forsyningskjeder var ikke enkeltstående tiltak, men deler av et samlet konsept.  

Fra krigsberedskap til effektiviseringsstat 

Oppløsningen av Sovjetunionen og Berlinmurens fall i 1989 trekkes ofte frem som forklaring på nedbyggingen av totalforsvaret på 1990- og 2000-tallet. I denne perioden opplevde Norge også en rekke alvorlige sivile hendelser, som brannen på Scandinavian Star (1990), samt ekstreme værhendelser som stormen på Vestlandet i 1992 og flommen på Østlandet i 1995. 

Men det var ikke «bare» hendelsene som førte til endringene av totalforsvaret. På 1980- og 1990-tallet skjedde det en viktig dreining i norsk offentlig forvaltning. Det kom en reform som handlet om effektivisering, modernisering og mer brukerorientering. Dette er senere blitt omtalt som New Public Management. 

Et sentralt vendepunkt var Willoch-regjeringens moderniseringsprogram i 1986 og Brundtland-regjeringens program «Den nye staten» fra 1987. Hermansen-utvalget, som leverte rapporten En bedre organisert stat, ble særlig viktig (NOU 1989:5, 1989). Utvalget anbefalte at staten skulle bruke ulike organisasjonsformer ut ifra hvilke oppgaver som skulle løses. Noen virksomheter skulle fortsatt ligge tett på departementene, mens andre skulle fristilles som statsforetak, særlovselskaper eller aksjeselskaper. Dette ble også starten på en omfattende omorganisering og fristilling av offentlige virksomheter som hadde viktige roller i totalforsvaret, innenfor blant annet samferdsel, energi, kommunikasjon og helse.  

Tenkningen om «den nye staten» preget i stor grad Stortingsmelding nr. 24 (1992–93), Det fremtidige sivile beredskap. Meldingen fastslo at internkontroll, mål- og resultatstyring skulle være det gjeldende styringssystemet for sivil beredskap. Effektiviseringsmålet ble formulert slik: «Gjennom målrettet organisering, effektivisering av det sivile beredskap skal ressurser innspares». 

Det er også interessant å registrere at man med denne stortingsmeldingen gikk bort fra trusselvurderinger til risiko- og sårbarhetsanalyser, et metodisk grep som ikke bør undervurderes. Det er noe annet å vurdere trusler ut fra «worst case»-scenarioer enn å vurdere risiko på et utall potensielle hendelser i hele krisespekteret.  

Stortingsmelding nr. 24 la også føringer for organiseringen av beredskapen: «Beredskapen bør hovedsakelig baseres på den organisasjon og de ressurser som finnes i fredssamfunnet». Dette er forløperen til det senere formaliserte ansvarsprinsippet. Meldingen påpekte samtidig et integreringsproblem: «Det er et problem at beredskapsoppgavene i for liten grad er integrert i den øvrige virksomhet i mange organer. Beredskapsarbeidet har derved utviklet seg til en spesialitet for et lite fagmiljø». 

Endringene skjedde altså ikke bare som følge av endret sikkerhetspolitikk, men ble også drevet frem av reformarbeidet innenfor offentlig forvaltning. Ordlyden i stortingsmelding nr. 24 kan også tyde på at det vokste frem en skepsis mot «beredskapseksperter», noe som er verdt å merke seg. Nå skulle i stedet beredskap bli et «allemannsfag».  

Fra totalforsvar til samfunnssikkerhet  

Stortingsmelding nr. 17 (2001-2002), Samfunnssikkerhet: Veien til et mindre sårbart samfunn, ble det avgjørende dødsstøtet for totalforsvarskonseptet. Den var basert på rapporten fra det såkalte Sårbarhetsutvalget ledet av Willoch (NOU 2000:24, 2000). Det skjer en betydelig dreining fra sikkerhetspolitikk til fredstidshendelser. Meldingen omtaler en verden med et «diffust og sammensatt trusselbilde» og sier: «Samfunnet står ikke overfor en enkelt trussel, risiko eller sårbarhet, men et mangfold av utfordringer som krever et tilsvarende mangfold av forebyggende og avhjelpende tiltak.» 

Meldingen introduserer samfunnssikkerhet som det nye hovedbegrepet, noe som preger hele rapporten. Begrepet «totalforsvaret» er så å si borte. Det er også denne meldingen som introduserer krisehåndteringsprinsippene ansvar, nærhet og likhet.  

Meldingen fører til opprettelsen av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), som ble etablert ved å slå sammen Direktoratet for sivilt beredskap og Direktoratet for brann- og elsikkerhet i Tønsberg.  Fra å være et direktorat med en tydelig posisjon knyttet til nasjonal sikkerhet, med operativ ledelse av Sivilforsvaret som en hovedoppgave, fikk vi et nytt direktorat med en svært bred oppgaveportefølje med ansvar for både forbrukertjenester, tilsyn med brannvesen og elektriske anlegg, samt nasjonal sikkerhet. Eller «direktoratet for alt fra tåtesmokker til atomkrig», som man på folkemunne omtalte det som. 

Sivilforsvaret ble redusert fra å være en betydelig krigsorganisasjon på cirka 67 000 tjenestepliktige, til å bli en organisasjon på 8000 med frivillige fredsinnsatsgrupper. Viktige oppgaver knyttet til tilfluktsromstjeneste, krigsutflytting, evakuering, varsling og informasjonstjeneste ble fjernet. Det var så vidt Sivilforsvaret overlevde som organisasjon, ettersom det såkalte redningstjenesteutvalget, ledet av Lars Jorkjend, var delt i synet på Sivilforsvarets eksistensberettigelse (NOU 2001:31, 2001). I det nye direktoratet ble Sivilforsvaret plassert som en seksjon under fagavdelingen for kommunale brannvesen, noe som viser hvordan man (ned)vurderte Sivilforsvaret som en reserve for nødetatene; ikke som en statlig beskyttelses- og redningstjeneste for krig. 

Terrorangrepet 11. september fikk også stor betydning for innrettingen av nasjonal beredskap. Vi fikk St.meld. nr. 39 (2003–2004), Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid, som lanserte begrepet «det moderniserte totalforsvarskonseptet». Man slo fast at totalforsvaret skulle omfatte gjensidig støtte og samarbeid i hele krisespekteret, fra fred via sikkerhetspolitisk krise til væpnet konflikt. I stedet for det som opprinnelig var totalforsvarets kjerne, sivil støtte til Forsvaret for maksimal militær motstand, ble det nå fokus på terrorbekjempelse og militær støtte til politiet. Tidligere Sjef Luftforsvaret, generalmajor (p) Tonje Skinnarland, har beskrevet dette i Norsk Militært Tidsskrift på følgende måte (Skinnarland, 2025):

«I denne perioden med dyp fred, preget av NATO-mantraet ‘out of area – or out of business’, tapte vi nasjonal beredskapsbevissthet og pendelen slo helt ut mot nesten ensidig fokus på fredstidsoperasjoner hjemme og ute.» Hun sier videre: «I denne perioden var det nesten umulig å snakke med sivile samarbeidsaktører om beredskap i tilfelle krig. Man avviste ganske enkelt dette som svært lite sannsynlig.» 

Terrorhendelsene her hjemme den 22. juli forsterket fokuset på terror og militær støtte til politiet. «Ressursene som ikke fant hverandre» ble ettermælet til beredskapsaktørenes innsats, og samvirke ble senere etablert som det fjerde krisehåndteringsprinsippet.  

Egenberedskap, råd og veiledere 

Det er naturlig at beredskapsstrukturene endrer seg i møte med internasjonale og nasjonale kriser. Historien viser imidlertid en påfallende inkonsekvens i viljen til å gjennomføre slike endringer. Mens vi så omfattende strukturelle omstillinger fra 1990-tallet og inn på 2000-tallet, der fokuset ble flyttet fra tradisjonell krigsplanlegging til fredstidsberedskap, skjedde det oppsiktsvekkende lite etter Russlands annektering av Krim i 2014. Heller ikke etter Russlands fullskalainvasjon av Ukraina i februar 2022 har det skjedd endringer som står i forhold til alvoret i den sikkerhetspolitiske utviklingen. 

Når vi leser dagens styrende dokumenter om totalforsvaret, møter vi i stor grad det samme tankegodset som har preget sektoren i over tjue år. Beskrivelsene i dagens sentrale oppslagsverk, heftet Støtte og samarbeid, (Forsvarsdepartementet & Justis- og beredskapsdepartementet, 2018), bygger i betydelig grad på innholdet i St.meld. nr. 17 (2001-2002). De fire grunnleggende prinsippene om ansvar, nærhet, likhet og samvirke står fortsatt sentralt.  

Dette skjer til tross for at nyere forskning peker på at ansvarsprinsippet kan skape utfordringer når kriser og sikkerhetstrusler går på tvers av sektorgrenser (Oscarsson et al., 2025; Oscarsson et al., 2026). FFI peker også på flere strukturelle svakheter i dagens totalforsvar (Sellevåg et al., 2022, s. 74–75). Og strukturene som vokste frem gjennom «Den nye staten», med internkontroll og mål- og resultatstyring som bærende elementer, består i stor grad uendret. Selv om det i økende grad etterlyses en mer proaktiv, samordnet og helhetlig samfunnstilnærming for å møte dagens sammensatte trusler. 

Til tross for Totalberedskapskommisjonens rapport (NOU 2023:17) og den påfølgende Totalberedskapsmeldingen (Meld. St. 9 (2024-2025), er det lite som tyder på en grunnleggende kursendring. Det gjennomgående inntrykket er at svaret på komplekse sikkerhetsutfordringer fortsatt er flere analyser, flere prosesser og flere råd. Av kommisjonens hovedanbefalinger er de fleste knyttet til å «utvikle», «styrke» eller «forsterke» eksisterende rådsstrukturer, samarbeidsarenaer og situasjonsforståelse, snarere enn til etablering av konkrete fysiske kapasiteter eller operative tiltak. 

Det samme mønsteret finner vi i statens kommunikasjon overfor samfunnet for øvrig. Privathusholdningene har fått egne beredskapsråd, først i 2018 og i skjerpet form i 2024. I 2025 publiserte Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) tilsvarende råd til næringslivet. Enda lengre tid tok det før kommunene fikk veiledning tilpasset sin rolle. Først i juni 2026 kom veilederen for kommunenes og fylkeskommunenes roller i sikkerhetspolitisk krise og krig. At denne veilederen først foreligger tolv år etter invasjonen på Krim og mer enn fire år etter fullskalainvasjonen av Ukraina, sier mye om tempoet i det statlige apparatet. 

Frustrasjonen over dette kommer til uttrykk hos lokale myndigheter. I en kronikk i Dagens Næringsliv 20. juli 2026, under overskriften «Alvorets time», skrev byrådsleder i Bergen, Christine Meyer:

«Vi sitter fortsatt og venter på regjeringen, og fint lite har skjedd i året som har gått. Det vil si, det er ikke helt riktig. Ressursene som skulle blitt avsatt til totalberedskap uteblir, men forventningene til hva kommunene og helseforetakene skal håndtere har eskalert. I tillegg har regjeringen senket kravene til tilfluktsrom og elegant overlatt til kommunene selv å vurdere risikoen for egne innbyggere.» 

Meyers kritikk berører kjernen i utfordringen innenfor det såkalte totalforsvaret: Hvor er staten i dette bildet? Når Justis- og beredskapsministeren holdt tale ved Norsk TotalforsvarsForums 75-årsmarkering, var det borettslag, frivillige organisasjoner, kommuner og Brannbjørnen Bjørnis som ble løftet frem (Aas-Hansen, 2026). Lokal innsats og sivilt engasjement er utvilsomt viktig, men den statlige rollen fremstår samtidig bemerkelsesverdig lite synlig. 

Dette blir særlig tydelig når vi ser på spørsmålet om beskyttelse av sivilbefolkningen. I en tid hvor vi nærmest daglig kan lese om drone- og missilangrep mot byer, jernbaner, havner og kraftanlegg i Europa, er det bekymringsfullt at så lite oppmerksomhet vies sivile beskyttelsestiltak i Norge. Hvor er norske myndigheter som snakker om behovet for nødvendige beskyttelsestiltak for sivilbefolkningen, enten det gjelder luftvern rundt byene, tilfluktsrom eller planer for evakuering? 

Siviliseringen av totalforsvaret 

Hvis man skal finne årsaker til at vi ikke klarer å få totalforsvarskonseptet tilbake på et beredskapsspor for krig, må man kanskje se på hvordan det offentlige Norge har blitt. Kanskje har offentlig sektor, med sitt konglomerat av aktører og systemer, blitt et umulig «troll» å styre. Eller kanskje har vår rikdom og velferd gjort at man har vært opptatt av å perfeksjonere forvaltningssystemer og ikke gjøre feil, slik at man mistet evnen til å tenke det utenkelige, på situasjoner som ikke lar seg håndtere ved å perfeksjonere eksisterende, men som krever helt nye strukturer, andre prioriteringer og en annen logikk. Eller kanskje vi mangler ledere og fagpersoner som vet hva kriser og krig krever av mennesker og samfunn. Kanskje har kombinasjonen av dyp fred og høy velferd gjort at beredskapsarbeidet har blitt preget av medieskapte kriser og etatenes kamp om oppmerksomhet og ressurser. 

En mulig forklaring kan være at totalforsvarets tyngdepunkt har gjennomgått en fundamental forskyvning. Der konseptet tidligere var tydelig forankret i regjeringens øverste ledelse og det militære domenet, har det over tid blitt flyttet inn i justissektoren. Justis- og beredskapsdepartementet (JD), som opprinnelig hadde en perifer planleggingsrolle og etter andre verdenskrig ikke engang var representert i Forsvarsrådet, fungerer i dag som selve navet i det norske totalforsvaret. Samtidig er den institusjonelle forskjellen betydelig mellom Forsvarsdepartementet (FD), som har en integrert ledelse med operative miljøer, og JD, som skal utøve politisk styring over en ekstremt fragmentert portefølje bestående av domstoler, politi, kriminalomsorg, innvandring, polarpolitikk og samfunnssikkerhet. 

Dette handler også om en kompetanse- og kulturforskjell. Militære organisasjoner er strukturelt innrettet mot å operere under kaotiske og ekstreme forhold, der usikkerhet, høy risiko og voldsbruk preger operasjonene. Utdanning og trening er rettet mot verstefallsscenarioet og tilstreber skjønn, handlekraft og evnen til å fatte beslutninger under tidspress. I justissektoren er idealene annerledes. Her står rettssikkerhet, etterrettelighet og forutsigbarhet sentralt. Fagmiljøene er i stor grad akademiske og analytiske, med juss og samfunnsvitenskap som fundament. Arbeidsprosessene er bundet av lovverk og prosedyrer, og organisasjonene er oppdratt til å sikre grundige prosesser heller enn rask, operativ effekt. Og selv om justissektoren rommer operative miljøer som politiet og redningstjenesten, er deres fokus fredstidsoppgaver som tilstreber lav risiko.  

Det er grunn til å stille spørsmål ved at ett og samme departement skal håndtere helheten i de mest ekstreme hendelsene, samtidig som det driver etatsstyring av sentrale etater. Det ligger en fare i at departementet vil ha et nærmere forhold til egne virksomheter og deres problemstillinger, enn til aktører utenfor sektoren. Og når egne etater, som eksempelvis politiet, har betydelige utfordringer i fredstid, vil dette naturlig nok prege departementet. En etat som for øvrig skal opprettholde sin sivile status og fortsette med sine ordinære oppgaver i krise og krig. Resultatet kan bli en form for strategisk handlingslammelse, som kan stå i veien for objektive og viktige prioriteringer knyttet til krigsberedskap. 

Dette kan forklare hvorfor oppmerksomheten i dag rettes mot egenberedskap, frivillighet og kommunal beredskap, snarere enn mot statlig styring og ressursinnsats. Det belyser også hvorfor strategiske prosesser tar lang tid, og hvorfor begrepet «krig» ofte fremstår som et fremmedord.  

Behovet for en strategisk rekonstruksjon 

Det er mange tiår siden Norge hadde et helhetlig konsept som skulle svare på et sikkerhetspolitisk problem: Hvordan vi skal forsvare Norge ved en invasjon, gitt de få folkene vi har. Det mangler en innretning og en helhetlig struktur. Noen viktige hovedingredienser i det opprinnelige totalforsvarskonseptet er helt borte: Den totale mobiliseringen av befolkningen, forsvar mot trusler fra luften, beskyttelse av sivile, beredskapslogistikk og sentralisert styring med ankerpunkt i det militære domenet. Vi står igjen med en mengde ulike aktører, aktiviteter og ressurser av varierende kvalitet.   

Mens de nasjonale krisene på 80- og 90-tallet tvang frem omfattende omstillinger, har de dramatiske begivenhetene knyttet til invasjon av Ukraina og krig i Europa i liten grad endret de nasjonale strukturene. Vi har i hovedsak flikket på en modell fra tidlig 2000-tall, der svaret på krigens trussel er brosjyrer til befolkningen, veiledere til kommunene og nye råd og utvalg. 

Det er verken mulig eller ønskelig å rekonstruere gårsdagens beredskapssystemer, men vi må tørre å ta debatten om en grunnleggende fornyelse av totalforsvaret. Først og fremst må vi bli enige om det dimensjonerende utgangspunktet. Krig er ikke «mer av det samme». Krig er ikke en stor flom, en omfattende brann eller en langvarig pandemi. Det er en grunnleggende annen situasjon, der samfunnet utsettes for målrettede og fiendtlige handlinger med en hensikt å påføre mest mulig skade, lamme samfunnsfunksjoner og tvinge frem politiske beslutninger. Derfor kan ikke krigsberedskap bygges ved å videreutvikle eksisterende ordninger for fredstidskriser. Krig krever andre virkemidler, andre prioriteringer og en annen ressursdisponering. Det betyr også annen kompetanse.  

Vi må diskutere om dagens fire prinsipper, særlig ansvars- og nærhetsprinsippet, er tilpasset et trusselbilde for de mest alvorlige scenarioene der angrep vil ramme alle sektorer. Kanskje trenger vi et handlingsprinsipp eller et hurtighetsprinsipp. Kanskje må vi våge å gå bort fra forestillingen om at alle har ansvar for sitt, og i stedet erkjenne at noen må ha ansvar for helheten. I ytterste konsekvens må vi kunne peke på én aktør og si: “Du leder, fordi du har de beste forutsetningene for å gjøre det!»  

Justis- og beredskapsdepartementets sentrale rolle bør også diskuteres. Erfaringen viser at det er krevende å ivareta nasjonal beredskap som en helhet når ansvaret samtidig er tett knyttet til den løpende styringen av enkeltsektorer og underliggende etater. Allerede i 2000 pekte Sårbarhetsutvalget (Willoch-utvalget) på dette problemet og anbefalte et eget departement for samfunnssikkerhet. Den som skal samordne, kontrollere og utfordre sektorer bør ikke samtidig være fanget i de samme sektorenes utfordringer. I dagens situasjon trenger vi en nasjonal funksjon som kan løfte blikket og ivareta helheten når det virkelig gjelder.  

Statlig styring og ressursinnsats må styrkes. Staten må igjen ta rollen som garantist for befolkningens sikkerhet. Det krever mer enn råd om egenberedskap. Det krever investeringer i de tiltakene som bare staten kan etablere: luftvern og sivile beskyttelsestiltak, organiserte strukturer med mennesker og materiell, beredskapslagre og kritisk infrastruktur. Slike kapasiteter koster, men alternativet kan bli langt dyrere. 

Dersom totalforsvaret skal være mer enn et ord i en festtale, må staten våge å snakke om krig som en reell utfordring, ikke bare om kriser. Den må våge å prioritere, lede og ta ansvar.  Til syvende og sist er dette kjernen i samfunnskontrakten: Når befolkningen står overfor de største truslene, er det staten som skal beskytte dem. Ikke borettslaget, ikke frivilligheten og ikke den enkelte kommune alene. Staten. 

Foto: Helene Sofie Thorkildsen / Forsvaret