Hemmelighold gjør oss sårbare – ikke tryggere

Det farligste er ikke at svakheter blir kjent, men at de aldri blir lukket.

12. mars kom et tog med rundt 100 simulerte krigsskadde fra Finland til Narvik. Her ble pasientene prioritert etter skadegrad, behandlet og transportert videre av sivile og militære aktører.[1]

Øvelsen skulle stressteste og avdekke sårbarheter i totalforsvaret og den nasjonale helseberedskapen.

Gikk tom for blod

Øvelsen lyktes i å avdekke flere sårbarheter. Blant annet gikk blodbanken ved UNN Narvik tom for kriseblod etter halvannen time.[2]

Samtidig var nye pasienter ventet daglig, og det samlede antallet hardt skadde ville blitt langt høyere enn de 100 som deltok i pasientmottaket. Scenarioet forutsatte at aktørene skulle kunne håndtere mer enn 1.200 pasienter over flere dager.[1]

Dette er viktig kunnskap og en skremmende sårbarhet som først ble offentlig kjent gjennom en artikkel i fagbladet Bioingeniøren.[2]

Nå er en felles evalueringsrapport fra Narvik kommune, Helse Nord, Forsvarets sanitet og HV-16 unntatt offentlighet i sin helhet. Begrunnelsen er at rapporten beskriver sårbarheter som kan gi en motstander kunnskap om hvor norsk helseberedskap er mest utsatt.[3]

Begrunnelsen skal tas på alvor. Norge har motstandere som kan forsøke å utnytte kunnskap om svakheter i den norske beredskapen.

Men også hemmelighold innebærer risiko. Faren for at opplysninger kan misbrukes på kort sikt må veies mot faren for at kjente svakheter ikke blir fulgt opp og lukket. På lengre sikt kan den siste risikoen være langt større enn den første.

Dersom ansvar ikke blir plassert, tiltak ikke blir prioritert og framdriften ikke kan følges opp, kan sårbarhetene vedvare helt til krisen rammer. Da er det ikke offentliggjøringen som har gjort oss sårbare, men mangel på handling.

Derfor står ikke valget mellom å publisere alt og å skjule alt.

Loven krever konkrete vurderinger

Hovedregelen i offentleglova er at alle har rett til innsyn i forvaltningens dokumenter. Unntak må ha hjemmel. Av hensyn til nasjonal sikkerhet eller forsvaret av landet, kan opplysninger holdes tilbake når det er påkrevd.[4]

Poenget er at loven åpner for å unnta opplysninger – ikke nødvendigvis hele dokumenter.

For at opplysninger skal kunne unntas må det foreligge en reell fare for skadevirkninger av et visst omfang. Det er ikke tilstrekkelig å vise generelt til sikkerhet, forsvar eller en uspesifisert fare for at informasjon kan utnyttes. Forvaltningen må vurdere hvilke konkrete opplysninger som kan skade sikkerhetsinteressene dersom de blir kjent.[4]

Når enkelte opplysninger lovlig skjermes, er utgangspunktet at resten av dokumentet skal offentliggjøres. Etter offentleglova paragraf 12 kan hele dokumentet bare holdes tilbake dersom den offentliggjorte resten vil gi et klart misvisende bilde, det vil være urimelig arbeidskrevende å skille ut opplysningene, eller at de skjermede opplysningene utgjør den vesentligste delen av dokumentet.[4]

For rapporten etter helseberedskapsøvelsen er det derfor ikke nok å si at opplysningene «henger tett sammen». Forvaltningen skal også vurdere om det kan gis helt eller delvis merinnsyn.[4]

Har offentliggjort temaene, men ikke funnene

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap nå har offentliggjort en overordnet oppsummering av erfaringene fra øvelsen. Den omtaler utfordringer knyttet til personell, forsyninger, transport, drivstoff, samband, informasjonsdeling og prioritering mellom sivile tjenester og støtte til totalforsvaret.[5]

Men oppsummeringen forteller ikke hva som sviktet i samarbeidet. Oppsummeringen kan dermed ikke erstatte en offentlig debatt om mangelen på samhandling mellom sektorene.

For å forstå sårbarhetene må offentligheten få vite hvilke sektorer som er berørt, hvordan de er avhengige av hverandre, og om problemene skyldes uklart ansvar, manglende myndighet, utilstrekkelig kapasitet eller sviktende planverk.

Hemmelighold beskytter sektorene – ikke samfunnet

Men dette handler om mer enn praktiseringen av offentleglova. Det handler i tillegg om hvordan Norge er organisert.

Norsk forvaltning bygger på sektorprinsippet der hvert departement og hver etat har ansvar for sitt fagområde – både til daglig og under kriser. Prinsippet gir tydelige ansvarslinjer, faglig spesialisering og nærhet mellom beslutningene og fagmiljøene.[6]

Det er en styrke.

Men sektorprinsippet har også en bakside. Hver sektor må prioritere sine egne mål, budsjetter, ressurser og risikoer. Problemer som går på tvers av sektorene, kan bli skjøvet mellom dem eller nedprioritert fordi kostnaden må tas ett sted, mens gevinsten oppstår et annet.

Flere offentlige utredninger har pekt på nettopp denne svakheten: Sektorprinsippet kan gjøre det vanskeligere å håndtere kriser som går på tvers av sektorgrensene.

Utvalget som utredet den nye sikkerhetsloven viste til samvirkeproblemer som følge av sterk sektorstyring.[7]

Forsvarskommisjonen advarte mot at ingen nødvendigvis tar ansvar for helheten, og at problemer kan bli nedprioritert når de ligger utenfor den enkelte sektors ansvarsområde.[8]

Totalberedskapskommisjonen etterlyste sterkere samarbeid, bedre informasjonsdeling og mer felles planlegging mellom myndigheter, næringsliv og frivillige aktører.[9]

Uten innsyn og en tydelig plan for oppfølging skjermes sektorene mot offentlig kontroll, mens samfunnet må stole på at problemene blir løst.

Spørsmål som noen vil slippe

Blodberedskap handler ikke bare om blodbanken eller sykehuset. God blodberedskap avhenger av tilstrekkelig tilgang på blodgivere, personell, laboratoriekapasitet, utdanning, transport, lagerhold, forsyningslinjer, militære behov og kommunale tjenester.

Transportberedskap handler heller ikke bare om transportsektoren. Den er avhengig av drivstoff, veier, havner, jernbane, sjåfører, verksteder, private leverandører og prioritering mellom sivile og militære behov.

Ingen av aktørene kan løse disse utfordringene alene.

Åpenhet bringer flere inn i rommet: folkevalgte, fagmiljøer, frivillige organisasjoner, næringsliv, forskere, pasientorganisasjoner, medier og publikum.

De kan stille spørsmål som ikke nødvendigvis blir stilt internt: Hvem eier problemet? Hvem skal betale? Når skal det være løst? Og hvem kontrollerer at det skjer?

Lærdommen etter 22. juli

Gjørvkommisjonen konkluderte med at svikten 22. juli blant annet skyldtes en for liten evne til å lære av øvelser.

Kommisjonen pekte også på at organisasjoner kan vegre seg mot grundige evalueringer og deling av negative erfaringer av frykt for at svakheter skal bli avdekket. Kommisjonen viste samtidig til at offentlig tilgjengelige evalueringer hadde bidratt til læring i mange etater.[10]

Også Riksrevisjonen har påpekt mangler i læringen etter øvelser og hendelser, og at det har vært utfordringer med å følge opp tiltak på tvers av sektorene.[11]

En rapport som bare sirkulerer i lukkede kanaler gir liten garanti for at lærdommen blir omsatt i handling.

Den finske modellen

Finland har departementer og sektorer med hvert sitt ansvar, som i Norge, men de er koblet sammen i én felles beredskapsmodell.

Myndigheter, næringsliv, organisasjoner og befolkning inngår i den samme modellen. De skal vite hva de skal gjøre, hva de er avhengige av, og hvordan de skal samarbeide når samfunnet blir satt under press.[12]

Også i Finland holdes opplysninger tilbake dersom offentliggjøring kan skade sikkerheten. Forskjellen er at beredskap ikke behandles som et internt anliggende for staten, men som et felles ansvar der også innbyggerne har en viktig rolle.[12]

Den norske Totalberedskapsmeldingen bygger på mye av den samme tankegangen: hele samfunnet skal bidra, og myndighetene skal bli bedre til å samarbeide og forstå hvordan sårbarheter i én sektor kan ramme andre.[13]

Skal vi nærme oss den finske modellen, må kommuner, næringsliv, organisasjoner og innbyggere få nok kunnskap og innsikt til å forstå risikoen og bidra til løsningene.

For her henger Norge etter Finland, både kulturelt og organisatorisk.

I krise og krig må samfunnet fungere

Under en pandemi kan redusert aktivitet og kontakt være nødvendige virkemidler. I krig, konflikt og alvorlige sammensatte kriser er oppgaven i stor grad den motsatte: samfunnet skal fortsette å fungere.

Sykehusene må behandle både ordinære pasienter og krigsskadde. Transporten må gå. Mat, medisiner, energi og kommunikasjon må være tilgjengelig.

Kommunene må levere tjenester, bedriftene må holdes i gang, og befolkningen må vite hva som forventes.

Og tillit må bygges.

En slik tillit bygges når myndighetene erkjenner problemer, forklarer hva som skal gjøres, plasserer ansvar og viser handling.

Offentliggjør læringen – skjerm detaljene

Derfor bør det lages en offentlig versjon av rapporten fra helseberedskapsøvelsen under Cold Response 26 der opplysninger som må skjermes, er tatt ut.

En overflatisk oppsummering om at øvelsen var nyttig, at rolleforståelsen må styrkes, og at samarbeidet må forbedres, er langt fra tilstrekkelig.

Offentligheten bør få vite hvilke hovedområder som sviktet, hvilke sektorer som er berørt, hvilke avhengigheter som ble avdekket, hvilke tiltak som er besluttet, hvem som har ansvar, og når tiltakene skal være gjennomført.

Det bør også etableres et tverrsektorielt forum som følger opp rapporten og offentliggjør regelmessige statusoppdateringer. Behovet for hemmelighold bør så vurderes på nytt etter hvert som sårbarhetene lukkes.

For sårbarheter blir ikke mindre fordi færre kjenner til at de finnes. De overordnede problemene må synliggjøres for dem som skal bevilge penger, utdanne personell, bygge lagre, inngå avtaler, organisere transport, gi blod og holde samfunnet i gang.

Den virkelige sikkerhetsrisikoen er ikke at offentligheten får vite at beredskapen har svakheter.

Risikoen er, at de blir stående uløst.

Foto: Kristian Berg / Forsvaret