Tidligere forsvarssjef Sverre Diesen vil på invitasjon fra Stratagem skrive månedlige kronikker frem til nyttår. Dette er den fjerde av seks planlagte publiseringer.
Det er stor enighet om at Forsvaret trenger både bedre reaksjonsevne og større utholdenhet for å møte den aktuelle trusselen. Men ser vi at disse behovene rommer et iboende motsetningsforhold, og at avveiningen mellom dem reflekterer et av forsvarsplanleggingens grunnleggende dilemmaer?
I forslaget til ny langtidsplan, Stortingsproposisjon 14 S, kan vi lese følgende: «Regjeringen prioriterer først styrking av Forsvarets reaksjonsevne og utholdenhet, gjennom styrket bemanning og økt satsing på beredskapsbeholdninger ut over nivået i gjeldende langtidsplan». Disse behovene har det vært snakket om lenge, men nå har de altså rykket opp til å bli regjeringens første prioritering. Det er utmerket, men spørsmålet er om vi har innsett at vi her snakker om en av de mest krevende avveiningene i norsk forsvarsplanlegging. Dette er et problem vi ikke kan kjøpe oss ut av selv med den positive budsjettutviklingen Prop 14 S stiller til utsikt; det vil kreve mer fundamentale forsvarspolitiske valg. Styrket bemanning og økte beredskapsbeholdninger hjelper bare et stykke på vei, vi vil ikke kunne forbedre begge deler til det nivået som er konsistent med trusselvurderingen. Kravet til reaksjonsevne følger av hvilken varslingstid vi kan regne med, mens kravet til utholdenhet følger av hvor lenge vi må kunne vedlikeholde egne operasjoner for å oppnå den strategiske hensikten med dem. Det siste vil selvfølgelig avhenge av hva vi ser som det norske forsvarets strategiske funksjon eller rolle innenfor allianserammen, og hva slags operasjonskonsept som er egnet til å realisere en slik rolle.
Dette kan imidlertid komme til å bety at disse to kvalitetene representerer diametralt motsatte behov med hensyn til hvordan vi setter sammen forsvarsstrukturen, og dermed også til hvordan vi disponerer ressursene. Reaksjonsevne krever prioritering av situasjonsforståelse og stående styrker med kort klartid, mens utholdenhet ved første øyekast krever et størst mulig volum – altså en større styrke med nødvendig forsyningsmessig seighet. Stående styrker er imidlertid meget driftskrevende, mens et større volum i første rekke krever mer materiell og dermed større investeringer. Vi får altså ikke signifikant mer av begge deler innenfor rammen av et konstant budsjett. Og selv med budsjetter som øker slik Prop 14 S beskriver, blir det åpenbart et kjernespørsmål å finne ut hvordan vi skal avbalansere en eventuell økt satsing på begge deler – både med tanke på hvordan vi fordeler ressursene mellom dem og hva slags kapabiliteter vi bruker pengene på.
Motsetningen mellom reaksjonsevne og utholdenhet
Svaret på hvordan vi skal innrette oss må derfor følge av en analyse av den dimensjonerende trussel og hva vi egentlig ønsker å oppnå med vårt eget forsvar – det vil si hva slags strategisk rolle eller funksjon det norske forsvaret skal ha når vi ser det i rammen av alliansen. Da har kanskje leserne oppfattet hvor jeg vil? Med henvisning til et tidligere innlegg her på Stratagem i høst vil jeg ha frem at vi nok en gang står overfor et optimeringsproblem i forsvarsplanleggingen. Altså et problem hvor vi må spørre oss hva som er den mest kostnadseffektive kombinasjon av ulike innsatsfaktorer for å løse et nærmere angitt problem, gitt en viss økonomisk ramme.
Utgangspunktet for dette som for ethvert annet optimeringsproblem er å bestemme seg for hva vi ønsker å oppnå – det vil nettopp si hvilken strategisk effekt vi ønsker å skape med det norske forsvaret. Det kan vanskelig være noe annet enn å sikre at vi får alliert hjelp – det vil si skape en stridssituasjon som representerer en utvetydig artikkel 5-situasjon, i den grad angrepet i seg selv ikke gjør det helt opplagt.[1] Deretter må vi kunne vedlikeholde denne situasjonen inntil vi får forsterkninger eller angriperen selv velger å avslutte fiendtlighetene. Det vi i tillegg må ha klart for oss er at maktasymmetrien mellom Norge og Russland er så stor at norsk allianseavhengighet er absolutt – uten alliert hjelp er det sannsynlighetsovervekt for at vi taper relativt raskt.
Det avveiningsproblemet vi står overfor er følgelig dette: Gitt at vi er kritisk avhengige av alliert hjelp, hva slags prioritering gir størst sannsynlighet for å utløse slik hjelp når vi tar i betraktning behovet for både reaksjonsevne og en viss utholdenhet for å gi våre allierte nødvendig tid til å ta en beslutning og iverksette den? Vårt dilemma er med andre ord at jo større styrke vi kan kaste inn umiddelbart jo tydeligere får vi en udiskutabel stridssituasjon, jo mindre er sjansen for et russisk fait accompli og jo klarere er det at det foreligger en artikkel 5-situasjon. Men – gitt at ressursene er begrenset – jo mer vi kaster inn umiddelbart, dess kortere tid vil vi kunne opprettholde stridssituasjonen med samme intensitet.
Hvilke rammer må vi planlegge innenfor?
Går vi til trusselvurderingen ser vi at varslingstiden vil kunne variere fra i verste fall noen timer til i beste fall noen få døgn. Vi kan selvfølgelig være heldige og oppleve at en konflikt utvikler seg på en måte som gir oss et lengre varsel, men nå snakker vi om hva vi nøkternt sett kan legge til grunn som planforutsetning. For å være relevante og kunne ta opp strid umiddelbart, hindre et fait accompli og understøtte et krav overfor NATO om artikkel 5 må vi følgelig ha en klartid som ikke overskrider varslingstiden for mesteparten av det som uansett vil være et meget lite forsvar. Ser vi imidlertid på kravet til utholdenhet, styres det av behovet for å kunne opprettholde den samme stridssituasjonen minst like lenge som det vil ta å løse det norske forsvarets strategiske oppgave – i første omgang å utløse en beslutning hos våre viktigste allierte om å komme Norge til unnsetning.
Allerede når den beslutningen tas, kan vår strategiske stilling endre seg grunnleggende så lenge Russland ikke lenger kan vinne en konvensjonell krig med Vesten slik de kunne i Sovjetunionens tid. Det betyr at russerne alt når våre allierte bestemmer seg vil måtte foreta en ny vurdering av hva de skal gjøre i lys av at de da har mislyktes i forhold til å skape et fait accompli og holde NATO utenfor. Dette vil i første rekke gjelde de minst alvorlige scenariene vi bygger forsvarsplanleggingen på, der konflikten i utgangspunktet er bilateral og der artikkel 5 ikke er en umiddelbar og selvskreven konsekvens av angrepets art og omfang.
Ved et mer omfattende og alvorlig angrep som ved en utrulling av bastionforsvaret med en landkomponent på norsk område vil det åpenbart foreligge en utvilsom artikkel 5-situasjon. Men da foreligger det samtidig en større konflikt og dermed kan det til gjengjeld være konkurranse om forsterkningene fra flere hold. Dette har to konsekvenser, for det første at en alliert beslutning alene ikke vil være tilstrekkelig til å få russerne til å trekke seg, fordi det allerede må stå svært viktige ting på spill for dem hvis de velger å etablere bastionforsvaret for å beskytte sine strategiske undervannsbåter. Og for det annet at det kan ta tid å få allierte forsterkninger til Norge, både fordi det er konkurranse om dem og fordi overføringen i seg selv kan være risikabel og kreve forbekjempelse av russiske fly- og flåtestyrker i havområdene rundt oss.
Det vil fortsatt USA og NATO kunne greie, men nå kan det ta lengre tid og hva som skjer hos oss vil kunne påvirkes også av utviklingen andre steder i Europa. I så fall styres kravet til utholdenhet av at vi må kunne opprettholde en stridssituasjon som ikke tillater Russland å de-eskalere konflikten og skape «en ny politisk virkelighet» på bakken i Norge før våre allierte rekker å gripe inn. Det siste er et særlig poeng ved Norges stilling i en slik situasjon. Den betydelige risikoen for ukontrollert eskalering som en væpnet konflikt mellom Russland og Vesten innebærer kan føre til et overordnet behov hos våre allierte for å fryse konflikten før situasjonen er endret for Norges del. Vi har følgelig et behov for å kunne vedlikeholde en stridssituasjon som er klar nok til å unngå at kontroll over norsk område blir et russisk forhandlingskort i en situasjon der det søkes inngått en våpenhvile eller konflikten på annen måte søkes bilagt av frykt for eskalering.
Oppsummering av optimeringsproblemet
Alt i alt betyr dette at kravet til reaksjonsevne er relativt enkelt å konkretisere, samtidig som vi ut fra konsekvensene av å reagere for sent må se dette kravet som absolutt. Kravet til utholdenhet er derimot mer situasjonsbetinget og scenarioavhengig. Det vil variere fra i beste fall de timene eller få døgnene det vil kunne ta før våre allierte bestemmer seg til i verste fall den tiden det vil kunne ta før tilstrekkelige allierte styrker til å endre styrkeforholdet i vår favør kan settes inn i Norge. Da snakker vi i hvert fall om uker; antagelig er NATOs ambisjon om 30 dager i så fall «beste versjon av verstefallsscenariet», hvis ikke hele konflikten bilegges før den tid som følge av eskaleringsfaren.
Med dette resonnementet som utgangspunkt kan vi nå foreta den første vurderingen av hvor stort problemet med reaksjonsevne vs utholdenhet er, når vi oppsummerer optimeringsproblemets grensebetingelser:
- Vi må ha reaksjonsevne i form av en klartid mindre eller lik varslingstiden med mesteparten av forsvarsstrukturen, slik at vi kan etablere en utvilsom stridssituasjon raskt,
- Vi må ha en utholdenhet som i verste fall kan strekke seg over mange uker inntil forsterkningene kommer og som samtidig er tydelig nok i det større strategiske bildet til ikke å kunne bli motregnet mot russiske innrømmelser andre steder i en større konflikt
- Denne reaksjonsevnen og denne utholdenheten må vi kunne etablere innenfor rammen av en økonomi som har budsjettutviklingen i Stortingsprop 14 S som absolutt gunstigste mulighet.
Dernest sier kronologien i problemet oss noe om kravene til løsning, nemlig at vi får behov for reaksjonsevne før vi får behov for utholdenhet. Kombinert med vår absolutte allianseavhengighet på grunn av maktasymmetrien med Russland er det et ufravikelig krav at vi må greie å utløse allierte forsterkninger, ellers spiller det ingen rolle hvilken utholdenhet vi har utover at det påvirker hvor mange dager det vil ta før vi må be om forhandlinger. Har vi ikke nødvendig reaksjonsevne til å hindre et fait accompli og utløse artikkel 5, øker kort sagt risikoen for at vi ikke får bruk for utholdenhet.
Stilt overfor en presis formulering av problemet skjønner vi også at det ikke nødvendigvis er sikkert at det overhodet finnes noen løsning innenfor rammen av de nåværende grensebetingelsene, i det minste ikke med den strukturen og de kapabilitetene vi i dag prøver å løse det. Det kan med andre ord godt være at føringene eller kravene er flere enn de frihetsgradene vi har å manøvrere innenfor. Med fare for å pådra meg ytterligere kritikk fra dem som mener jeg er en tallfiksert teknologinerd har vi da i prinsippet å gjøre med en kvalitativ utgave av det som i matematikken kalles et overbestemt ligningssystem.
I så fall vil vi ikke ha noen annen mulighet enn å se på en annen konseptuell tilnærming til hvordan vi skaffer oss utholdenhet. Nå er ikke hensikten her å ta opp igjen hele debatten om Finnmarksproblemet, utover å minne om at de to alternative operasjonskonseptene som den debatten dreier seg om nettopp adskiller seg ved ulik tilnærming til utholdenhet. Kontrollkonseptet må for å lykkes holde store deler av Finnmark foran Lyngen-defiléet med en mekanisert brigade minst like lenge som det vil ta før allierte landstyrker også kan settes inn i Finnmark. Nektelseskonseptet må for å lykkes derimot bare vedlikeholde en folkerettslig utvilsom krigssituasjon ved å påføre motparten tap ved hjelp av avstandsleverte og autonome våpen der han velger å sette inn sine styrker.
Kan vi påvirke behovet for utholdenhet?
Det er likevel ikke poenget i denne omgang, temaet her var å fokusere på motsetningsforholdet mellom utholdenhet og reaksjonsevne. Behovet for reaksjonsevne kan knyttes ganske presist til en forutsatt varslingstid, mens behovet for utholdenhet altså kan variere langt mer. Utholdenheten avhenger dessuten bare delvis av ting vi selv har innflytelse på, som hvordan vi rent operativt søker å skaffe oss den, hva slags operasjonskonsept vi benytter, etc. Men hva som er tilstrekkelig utholdenhet bestemmes også av ting vi ikke kan kontrollere, eksempelvis hvordan konflikten utvikler seg andre steder og i hvilken grad Norge prioriteres i en situasjon med konkurranse om forsterkningene.
Et kjernespørsmål i diskusjonen om utholdenhet blir dermed dette: Gitt at norsk utholdenhet uansett kan vise seg utilstrekkelig, delvis fordi våre ressurser er begrenset og delvis fordi den avhenger av forhold vi ikke har innflytelse på, bør utholdenhet avveies mot en mulig evne til å påvirke alliansens prioritering av Norge? Er det kort sagt mulig å øke sjansene for tidlig alliert forsterkning i stedet for å forbedre utholdenheten nasjonalt? Det opprinnelige optimeringsproblem mellom reaksjonsevne, utholdenhet og ressurser er altså tilført en variabel til i form av en avveining mellom utholdenhet og tiltak som reduserer behovet for utholdenhet. Gir med andre ord investering i kapabiliteter som kan påvirke våre alliertes prioriteringer en større sannsynlighet for å lykkes totalt sett enn å bruke samme sum penger på å øke vår nasjonale utholdenhet – eventuelt hvor ligger den optimale balansen mellom de to?
Teoretisk kan den tenkes å ligge i et av de to ytterpunktene – dvs vi kan bruke alle pengene på enten det ene eller det andre – men mest sannsynlig ligger den et sted imellom. Dette er selvfølgelig en ganske krevende analyse der muligheter og risiko ved ulike kombinasjoner må vurderes opp mot hverandre. Det vi tror om sannsynligheten for å lykkes med ulike alternativer må veies opp mot konsekvensene ved ikke å gjøre det. Ideelt ser vi selvsagt etter kapabiliteter som bidrar til begge deler, men det kan vi ikke forutsette vil gjelde særlig mange våpensystemer eller andre innsatsfaktorer.
Samtidig er det verdt å merke seg at evne til å etablere en tydelig og høyintensiv stridssituasjon tidlig – altså det vi tilstreber med høy reaksjonsevne – i seg selv må forutsettes å styrke mulighetene for en tidlig alliert reaksjon. Reaksjonsevne og korte klartider vil med andre ord ikke bare ha en verdi i seg selv ved å sikre at vi kan etablere og markere konflikten. Den bidrar også til den påfølgende avveiningen mellom nasjonal utholdenhet og tilrettelegging for alliert hjelp, gitt at høy konfliktintensitet vil være en av faktorene som påvirker den allierte vurderingen. Vi har med andre ord å gjøre med et relativt komplekst optimeringsproblem.
Nettopp derfor er det heller ikke på noen måte hensikten å lansere Løsningen med stor L på denne meget krevende analytiske oppgaven her; hverken i forhold til den innledende problemstilling om reaksjonsevne vs utholdenhet eller den avledete om utholdenhet vs strukturelle grep for å redusere behovet for utholdenhet. Hensikten har vært å illustrere hva slags problemstillinger som er forsvars- og strukturplanleggingens grunnleggende natur, og hvordan vi må tenke for å løse dem på tvers av forsvarsgrener og troppearter – alt innenfor rammen av en større sikkerhetspolitisk og strategisk hensikt, samt økonomiske begrensninger. Da har vi et stykke vei å gå, når selv den interne diskusjonen i Forsvaret har en tendens til å bli nivellert ned til hjernedød krybbebiting på vegne av egen forsvarsgren eller troppeart. Spesielt avveiningen mellom nasjonal utholdenhet vs tiltak for å øke sannsynligheten for tidlig alliert hjelp har et betydelig konfliktpotensial i så måte, ikke bare innad i Forsvaret men også oppad, på politisk nivå. For hva slags avveininger snakker vi i så fall egentlig om?
Mot et mer forsterkningsintegrert forsvar?
En strategi for å styrke sannsynligheten for tidlig alliert hjelp kan vanskelig innebære noe annet fra norsk side når det gjelder selve forsvarsstrukturen enn å prioritere strukturelementer som forenkler mottak og innsetting av allierte styrker, og øker effektiviteten av innsatsen. Dette skal ikke primært skape en slags moralsk forpliktelse hos våre allierte til å prioritere oss, men påvirke deres vurdering av hvor innenfor SACEURs ansvarsområde forsterkningene bør brukes ut fra muligheten for å lykkes rent operativt. Det er med andre ord denne meget viktige delen av våre alliertes vurdering og valg vi kan søke å påvirke ved utformingen av selve forsvarsstrukturen, og så forsterke med andre tiltak – allierte øvelser, forhåndslagring etc. Dette kan komme til å spille en avgjørende rolle under ellers tilnærmet like forhold, det vil si der det ikke knytter seg helt utslagsgivende strategiske behov eller fordeler til noen av de alternativene SACEUR må vurdere.
Konkret snakker vi da om slike kapabiliteter som luftvern til å beskytte flyplasser og mottakshavner, vertslandsstøtte for styrkebeskyttelse og RSOM, styrkemultiplikatorer til forsterkningsavdelingene, kampavdelinger som er komplementære til forsterkningsavdelingene osv osv. Den forsvarspolitiske utfordringen ved dette ligger i de avveiningene vi da må gjøre mellom å investere i kapasiteter som kan ha begrenset kampkraft i seg selv men som styrker forsterkningsevnen, i motsetning til tiltak rettet mot mer tradisjonell, nasjonal forsvarsevne. Det siste kan for eksempel være å stille på bena en manøverbataljon til, styrke Heimevernet med et par tusen mann eller beholde flere baser.
Slike avveininger kan vise seg å bli meget krevende fordi så vel Forsvaret selv som den forsvarsinteresserte del av befolkningen vil ønske å tro at det alltid vil måtte bety mest hva vi stiller opp med av kampkraft selv. At dette realistisk sett kan være galt, og at det kan være helt uten betydning om Norge har en bataljon mer eller mindre sammenlignet med betydningen av tidlig alliert hjelp er den type nøktern vurdering som mange på mer emosjonelt grunnlag vil reagere på. Det kan gjøre politiske beslutninger meget krevende.
Spørsmålet blir heller ikke enklere av at hele denne problemstillingen dypest sett bare er et nytt utslag av den samme underliggende trend som driver oss mot et mer omfattende flernasjonalt forsvarssamarbeid i en annen sammenheng. Dette er utførlig omtalt i undertegnedes bidrag til Stratagem i juli, om «det marginale forsvarets problem». Altså at det å drive et så lite forsvar som det norske, selv når pengene brukes rasjonelt, er meget uøkonomisk regnet i forsvarsevne per investert krone. Det gir med andre ord mindre og mindre både mening og reell forsvarsevne å fortsette å tro at Norge kan holde seg med sitt eget, komplette og balanserte nasjonale forsvar. I stedet kan vi bli nødt til å dele på både infrastruktur, logistikk og støttefunksjoner med strategiske samarbeidspartnere i vår nærhet. Dette har vist seg vanskelig nok i de 13 årene som er gått siden det ble påvist ved oppstarten av det nordiske forsvarssamarbeidet som senere er blitt NORDEFCO.
Nå kan vi altså komme til å måtte prioritere tilrettelegging for alliert hjelp foran ren nasjonal kapasitet på toppen av det igjen. Det er denne utviklingen vi allerede har fått et første varsel om når regjeringen prioriterer det den kaller «strategiske kapasiteter» begrunnet med at «Norge er NATO i nord». I valget mellom marginal forbedring av en nasjonal kapasitet som uansett er utilstrekkelig og en reell forbedring av både muligheten for og effekten av alliert hjelp, kan vi i økende grad komme til å måtte falle ned på det siste. Det kan bli konsekvensen av en kombinasjon av så vel sikkerhetspolitiske som økonomiske faktorer og det presset de vil utøve på det norske forsvaret.
Konklusjon
Det optimeringsproblemet som vi så langt ikke ser noen særlig vilje til å formulere eksplisitt i noen plan eller noe styringsdokument, men som likevel er det som i realiteten utgjør norsk forsvarsplanleggings hovedutfordring i tiåret frem mot 2030 er derfor dette:
- Vi må ha en reaksjonsevne på så godt som hele Forsvaret der kravet er en klartid som er kortere enn dimensjonerende varslingstid, det vil si fra noen timer til høyden et par døgn, avhengig av strukturelementenes rolle ved etableringen av en tydelig stridssituasjon,
- Vi må finne og etablere det balansepunktet i strukturen mellom nasjonal utholdenhet og tilrettelegging for alliert hjelp som vi tror er optimalt i forhold til å sikre oss allierte forsterkninger i tide – herunder unngå en situasjon der Russland oppnår å endre status quo overfor Norge mot å gjøre innrømmelser på andre områder. Det krever at utholdenheten baseres på et annet og mer styrkeøkonomisk konsept for striden i Nord-Norge enn dagens,
- Denne optimeringen må gjøres innenfor det økonomiske mulighetsrommet som beskrives av budsjettutviklingen i Stortingsproposisjon 14 S,
- For å styrke sannsynligheten for å lykkes med dette må samtidig strukturbredden og dermed enhetskostnadene reduseres kraftig gjennom et utbredt flernasjonalt forsvarssamarbeid knyttet spesielt til logistikk, infrastruktur og støttefunksjoner,
- Så vel operativt med hensyn til operasjonskonsepter og materiell som med hensyn til effektiv forvaltning kommer det også til å kreve omfattende innsats av ny teknologi, uten nevneverdig respekt for hverken grenvise sektorinteresser, etablerte prosesser eller tilvente forestillinger om Forsvaret for øvrig.
Dette er realiteter det sitter langt inne både forsvarspolitisk og militært å ta inn over seg. Det kan med andre ord synes å være behov for en ganske drastisk realitetsorientering på flere hold. I den forbindelse er det likevel et lyspunkt at forståelsen av ikke minst teknologiens både muligheter og utfordringer synes mest utbredt blant de yngste deltagerne i debatten, blant annet her på Stratagem.
[1] Legg merke til at hele det påfølgende resonnement hviler på antagelsen om at Forsvarets primære strategiske rasjonale eller funksjon er å utløse alliert hjelp, som krever en evne til høyintensive krigsoperasjoner for å skape en utvetydig stridssituasjon. Hvis man som for eksempel Jacob Børresen har en annen oppfatning av primærrasjonalet og fristiller seg fra dagens økonomiske rammer, blir konsekvensene for strukturen selvsagt også helt andre og den avveiningen som er denne artikkelens tema blir mindre relevant.
Foto: Ole-Sverre Haugli/Forsvaret
Kronikken er finansiert av Eckbos Legat
