Från stuprör till kontrollerad samverkan

Sverige befinner sig i ett säkerhetspolitiskt, tekniskt och organisatoriskt skifte. Det säkerhetspolitiska skiftet kommer av Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina och det svenska Nato-inträdet vilket brutit den säkerhetsordning som präglat försvarspolitiken sedan kalla krigets slut. Det tekniska och organisatoriska skiftet följer av tekniska landvinningar som artificiell intelligens, kommersiella rymdsensorer, öppna källor och molnlagringslösningar, vilka har omformat hur säkerhetspolitiskt relevant information kan inhämtas, bearbetas och analyseras (Zegart 2022, ss. 1–8; SOU 2025:78, ss. 96–105). Dessa förändringar innebär att hur Sverige organiserar sin underrättelseverksamhet åter är aktuell.

Den centrala frågan i den här essän är inte om det svenska underrättelsesystemet behöver förändras, för det är tydligt att det bör. Frågan blir snarare hur vi moderniserar systemet utan att göra avkall på det som är premisserna för underrättelsetjänst i en demokrati såsom källskydd, metodisk prövbarhet, analytisk självständighet, tydliga ansvarsförhållanden och politisk styrning (om än indirekt). Jag argumenterar för att reformarbetet bör sikta mot kontrollerad samverkan i ett system där öppna och hemliga källor kan läggas samman snabbare och bredare än tidigare, men där den här samverkan styrs av en tydlig inriktning, bevarad specialisering, stärkt analysmetodik och en tekniskt mer kompetent demokratisk tillsyn.

I SOU 2025:78 föreslås en ny civil utrikesunderrättelsetjänst och en mer renodlad militär underrättelsefunktion vilket är ett steg i rätt riktning, men som framgår av remissrundan under hösten 2025 framträder att de berörda myndigheterna delar en grundläggande oro: att organisationsreformen inte är tillräcklig i sig och att den om fel genomförd riskerar att skapa mer komplexitet än vad den löser. Denna essä delar delvis den oron. För att en ny myndighetsstruktur ska bli lyckad måste den följas av en metodreform, en ökad teknisk beställarkompetens och en inbyggd demokratisk kontroll. Reformen måste genomföras så bra som möjligt och inte så fort som möjligt.

Arvet: En analytiskt överspelad uppdelning med militär tyngdpunkt.

Historiskt har det svenska underrättelsesystemet haft en stark militär tyngdpunkt. Agrell & Eriksson (2016) lyfter fram att det är ett svenskt särdrag att underrättelseverksamheten i hög grad har placerats i den militära domänen, framför allt genom Must och FRA (ibid. s. 371). Genom detta har Sverige skaffat sig en djup kompetens inom militära hot i närområdet och en kultur där källskydd, sekretess och teknisk spetsförmåga väger tungt. Med bakgrund i Rysslands agerande är det här en styrka som inte kan eller bör avvecklas. SOU 2025:78 ämnar dela upp systemet i en ny civil utrikesunderrättelsetjänst och en renodlad militär underrättelsetjänst. I Försvarsmaktens remissvar ser vi att det finns ett grundläggande problem med den logiken: Teknik- och omvärldsutvecklingen har fört med sig att det inte går att dela upp hotbilden i nationell respektive internationell eller uppdragsgivarens behov eller underrättelseproduktionen i civila respektive militära delar (Försvarsmakten 2025, s. 1). I Nato är hanteringen av en bred hotbild med militära och civila hot sammanvägda ett uttalat mål för alliansens underrättelse- och säkerhetsstrukturer. Även EU arbetar i samma riktning. SOU 2025:78 föreslår alltså en ökad specialisering eller uppdelning när Nato och EU efterfrågar ökad integration.

Erfarenheter från Ukraina illustrerar den här spänningen. Jonsson (2024, ss. 448–453) pekar på att den fullskaliga invasionen av Ukraina, trots kompetens om rysk förmåga, inte fullt ut förutsågs av västliga underrättelsetjänster. Problemet var inte huvudsakligen brist på information utan snarare om hur politiska, militära, sociokulturella och psykologiska indikatorer vägdes mot varandra och hur de politiska beslutsfattarnas egna antaganden påverkade analysen. Det här blir en viktig lärdom: ökad digital kapacitet och myndighetsstruktur löser inte de analytiska problem som uppstår i relationen mellan information, tolkning och beslutsfattare.

Samordningsfrågan är inte ny, utan redan SOU 1999:37 identifierade ett behov av bättre samverkan och tydligare ledning i Regeringskansliet. I SOU 2025:78 återkommer man till samma grundproblem, men i en tekniskt mer komplex verklighet. Det som är nytt är att samordning här inte enbart handlar om ansvarsfördelning och rapportvägar utan också om dataformat, gemensam teknisk basplatta och förmågan att snabbt väga samman öppna och hemliga bedömningar. Om inte gränssnitten designas rätt från start så kommer inte en ny myndighet lösa det här problemet.

Öppna källor: Nödvändigt, metodologiskt krävande men inte en frizon.

Den moderna informationsmiljön har i grunden förändrat underrättelsetjänsternas grundvillkor. Zegart (2022, ss. 225–251) lyfter fram hur statens informationsmonopol brutits av sociala medier, kommersiella satelliter och privata analysaktörer. Vi ser det här tydligt i kriget i Ukraina där bilder från privatpersoner, geolokalisering och oskyddade nätverk kunnat erbjuda underlag som statliga aktörer fått först senare eller saknat.

Ser vi till Försvarsmaktens remissvar så görs en analytiskt viktig åtskillnad som sällan kommer fram i debatten, vilket är skillnaden mellan Open Source Information (OSINF) och Open Source Intelligence (OSINT). Försvarsmakten är enig med ambitionen att man centraliserar funktionen att tillhandahålla OSINF men menar att OSINT-verksamheten måste kvarstå i respektive verksamhetsområde, nära verksamheten den stödjer (Försvarsmakten 2025, s. 5). Liknande slutsatser dras av FRA som pekar på att en nationell centraliserad OSINT-förmåga som används på rätt sätt skulle kunna bidra till en mer effektiv signalspaning, men lyfter samtidigt att de realtidsbehov av OSINT måste tillgodoses av den egna myndigheten (Försvarets radioanstalt 2025, s. 5). Det här stöds av (Gibson 2020, ss. 97–99) som menar att värdet av OSINT inte kan mätas i mängden data utan i om den faktiskt förbättrar beslutsunderlaget. Här lyfts även att det berömda påståendet om att 80-95% av underrättelseprodukter baseras på öppna källor är av anekdotisk karaktär och inte ger svar på frågan om effektiviteten.

Som Van Puyvelde & Tabarez Rienzi (2024, ss. 3–4) lyfter fram så fokuserar OSINT-litteraturen mycket på inhämtningsdelen och mindre på triangulering, bearbetning och analys. Här blir gränsen mellan information och underrättelse avgörande. Men det finns även rättsliga och etiska dimensioner: kombinationen av flera öppna datakällor riskerar att ge integritetskränkande insikter som en enskild källa inte avslöjar och det finns en risk att hackad eller läckt data cirkulerar i OSINT-flöden utan att man i analysflödet uppmärksammar ursprunget (ibid. ss. 4, 10–12). OSINT, kan inte ses som en frizon utan är en del av underrättelsesystemet som kräver metod, spårbarhet och ansvar.

Källfavorisering och all-source

Ett av de större strukturproblemen i underrättelsesystem är tendensen att utveckla preferenser för specifika inhämtningsdiscipliner, vad Gentry (2018, ss. 822–824) kallar favorite INTs. De här preferenserna har sin grund i tillgänglighet, institutionell kultur och personliga erfarenheter. Gentry lyfter fram att favorisering nästan alltid har negativa konsekvenser, då det leder till skapandet av blinda fläckar och att strategisk varning tas emot sämre och fördröjs.

Det här blir direkt relevant i fallet med Sverige. Musts och FRAs historiska tyngd innebär att det finns en strukturell risk för favorisering av förmåge- och signalspaningsbaserad analys. I FRAs remissvar så understryker man att den teknikutvecklingen behöver ske nära användaren och att myndigheternas egna funktionsspecifika behov måste särskiljas från de systemgemensamma (Försvarets radioanstalt 2025, s. 5). Det här knyter direkt an till Gentrys problemformulering: Om ”all-source”-fusion sker på bekostnad av förmågekompetens så förlorar fusionen sitt värde.

Vi bör förstå ”all-source” som en prövad sammanvägning och inte som en sammanblandning av olika datakällor i samma system. Det handlar om att låta underrättelser och information från de olika källtyperna pröva och överpröva varandra: HUMINT kan ge oss förståelsen för en avsikt som tekniska system inte kan fånga upp, SIGINT kan indikera att en öppet publicerad bild är manipulerad, OSINT kan ge oss kontext till en hemlig bedömning och diplomatisk rapportering kan fånga upp strategisk kultur och politisk ton. Värdet i ”all-source” skapas när kontrollerad samverkan sker mellan de olika disciplinerna inte genom att databaser slås samman. En omorganisation tar dock inte automatiskt bort kognitiva låsningar. Därför bör en samlad bedömning inte ersätta möjligheten till oberoende och avvikande analyser (Lunds universitet 2025, ss. 2–3).

Coulthart (2016, ss. 933–940) pekar på att strukturerade analystekniker inte används enkom för att de lärs ut, utan används om analytiker upplever dem som meningsfulla och får stöd av sin organisation att använda dem. Det här pekar på att metodutveckling inte kan vara ett tillägg utan måste vara integrerade i organisationsreformen. Utan en stärkt analyskultur finns det en risk att samma kognitiva fel reproduceras i en ny organisation.

Beställarkompetens, flaskhalsar och logikkrockar

Modern digital infrastruktur kan lätt ses som en lösning på stuprörsproblematiken. Men plattformisering kan aldrig ses som neutral. I Gundhus & Wathne (2024) genomgång av Palantir Gotham hos den norska polisen så får vi en varning. Projektet gick i stå efter att ha förbrukat nära 100 miljoner NOK utan att avsett resultat uppnåtts. De ser det här som en krock mellan olika institutionella logiker: Polisens byråkratiska och professionella logiker stod i direkt konflikt med plattformens data- och marknadsdrivna logik.

I FRAs remissvar så ser vi en liknande oro kopplade mot den svenska kontexten. FRA uttrycker oro för att centralisering av gemensamma system riskerar att skapa flaskhalsar och långa ledtider, särskilt i ett område som präglas av mycket snabb utveckling  och krav på snabb leverans (Försvarets radioanstalt 2025, s. 4). Grundpositionen som FRA framför är att varje myndighets disciplinspecifika teknikutveckling måste ske nära användaren, vilket en centraliserad funktion inte kan ta höjd för. Samma argument framförs av Försvarsmakten som föreslår samordning genom samverkan och inte ett centraliserat myndighetsansvar, bör vara utgångspunkt för fortsatt digital transformation (Försvarsmakten 2025, s. 6).

Ser vi till vad Gundhus & Wathne (2024) framför så finns det en ledningsproblematik som till viss del är överförbar: förväntansgapet och motståndet hängde inte bara på första linjens personal, utan låg lika mycket hos en ledningsnivå som saknade tillräckligt god digital kompetens för att fungera som en kompetent beställare. Det här ser vi även i SOU 2025:78 som konstaterar att en svensk digital transformation kräver ny kompetens inom molnteknik, mängddatahantering  och upphandling (SOU 2025:78, ss. 181, 207). Utan den här typen av kompetens så riskerar de svenska myndigheterna att bli för beroende av plattformsleverantörerna.

I Amoore (2018, ss. 4–11) tydliggörs den här poängen: en plattform för underrättelsebearbetning definierar vad som synliggörs, vilka samband som framträder och vilka avvikelser som ses som perifera. Den som sätter sökbegreppen och utformar databasmodellen påverkar vilka hotbilder som identifieras. Teknisk arkitektur måste också ses som en form av styrning vilket förstärker vikten av att staten måste vara en kompetent beställare och inte enbart en passiv mottagare av olika kommersiella lösningar.

”Teknifieringens” logik

Ser vi till Larsson (2025, ss. 140–144) analys av FRAs rekrytering ger den ett inifrånperspektiv på hur digitaliseringen förändrar underrättelseorganisationers professionella sammansättning. FRA framstår i genomgången som en allt mer multiprofessionell organisation, vad som kan kallas en dispositionally plural actor, där signalspanare, systemutvecklare, dataingenjörer, samhällsvetare och cyberspecialister verkar i separata kluster med vad som verkar delvis skilda professionella identiteter, kunskapsformer och karriärslogiker.

En av de viktigaste iakttagelserna som Larsson gör är att FRAs agila arbetsfilosofi verkar skapa en intern kund-leverantörs-relation: där signalspaningen ses som intern kund medan teknikutvecklarna är att betrakta som leverantörer (ibid. s. 149). Det här kan öka effektiviteten ur ett tekniskt perspektiv men riskerar att skapa en intern ”avpolitisering”. När utvecklare arbetar med att skapa den perfekta produkten finns en risk att de distanseras från de strategiska, juridiska och etiska konsekvenserna av vad de faktiskt bygger. Frågor om demokratisk kontroll, proportionalitet och säkerhetspolitisk ändamålsenlighet riskerar att falla mellan stolarna i drivet efter att tillfredsställa beställaren.

Som Larsson varnar för (ibid. s. 151), finns det en risk att den tekniska innovationskraften blir starkare än den explicita kopplingen till nationell säkerhet. Den här varning bär direkt mot förslagen som framförs i SOU 2025:78 och förstärks av FRAs remissvar, där de understryker att det är osannolikt att en ny myndighet kan ta ett övergripande systemansvar redan 2027 (Försvarets radioanstalt 2025, ss. 5–6). En ny civil utrikesunderrättelsetjänst med stark teknisk profil riskerar därmed att reproducera den avpolitiserade produktlogiken som Larsson beskriver.

Demokratisk kontroll i en digitaliserad morgondag

Digitaliseringen skapar nya förutsättningar för demokratisk kontroll av underrättelseverksamheten. Som lyfts fram i SOU 2025:78 så ser man framför sig partnerskap med näringslivet i form av molnbaserade lösningar och kommersiell data (SOU 2025:78, ss. 198–200). De identifierade behoven är rimliga men fragmenterar ansvaret ytterligare: När företag och andra externa aktörer är del i inhämtning, bearbetning och leverans av system är det inte längre självklart hos vilken myndighet man kan utkräva ansvar.

I SOU 2025:78 pekar man på att det befintliga systemet för kontroll och insyn i grunden fungerar väl men att verksamhetens ökande omfång och teknikberoende ställer nya krav (SOU 2025:78,  ss. 219–226). Detta bör snarare ses som en utgångspunkt för fortsatt kontrollreform. Legalitetskontrollen av ett enskilt inhämtningsbeslut kan inte jämställas med granskningen av hur en kommersiellt framtagen algoritm sorterar bort observationer, hur en molnlösning skapar oväntade samkörningar mellan myndigheter och hur ett tränat analysverktyg, som en språkmodell, speglar antaganden från designern. Om beslut i praktiken skjuts över på tekniska system som varken riksdag, regering eller tillsynsmyndigheterna kan fullt ut genomlysa är det en demokratisk kontrollbrist, oaktat om det enskilda inhämtningsuppdraget kan vara lagligt.

Som Rønn (2022, ss. 820–829) betonar handlar objektivitet i underrättelseanalys inte om värdeneutralitet, utan om metodisk transparens: att redovisa osäkerheter, hantera bekräftelsebias, skilja belägg från antaganden och ständigt hålla analysprocessen prövbar. Hos Herbert (2006, ss. 666–672) ser vi ett liknande resonemang där underrättelseanalytikern beskrivs som en kunskapsteoretiker.

Ett modernt underrättelsesystem i en demokrati bör därför kräva en inbyggd tillsynsmekanism i form av: kontrollerbarhet, loggning, analytisk spårbarhet, dokumenterade urvalskriterier och tydliga beslutsansvar. Det här kan inte byggas in i efterhand.

Fyra principer för en säker och kontrollerad reform

Reformriktningen som framkommer av SOU 2025:78 är välmotiverad. Sverige som nation behöver en starkare civil strategisk analysförmåga, en bättre samlad nationell lägesbild och ett mycket mer systematiskt nyttjande av öppna källor.  Men reformen borde genomföras med fyra huvudsakliga principer som flera av remissinstanserna pekar mot och som inte är tydliga i SOU 2025:78.

Även förslaget om en nationell underrättelsechef bör hanteras försiktigt. Både FRA och Försvarsmakten invänder att titeln skulle kunna signalera överhöghet utan tydligt mandat (Försvarets radioanstalt 2025, s. 4; Försvarsmakten 2025, s. 4), vilket visar att samordning måste byggas genom tydliga ansvarskedjor och processer, inte genom namn på befattningar.

Den första principen är att säkerhet väger tyngre än skyndsamhet. Det här formuleras tydligast av Försvarsmakten: ” […] reformer av det nationella underrättelsesystemet bör genomföras så säkert som möjligt, snarare än så skyndsamt som möjligt” (Försvarsmakten 2025, s. 1).

Även FOI och FRA pekar på behovet av stegvis genomförande, tydliga prioriteringar samt längre ledtider för lokaler, teknik och rättsliga förutsättningar (Försvarets radioanstalt 2025, s. 9; Totalförsvarets forskningsinstitut 2025, s. 4). Reformen kräver dessutom inte bara en utan två förmågeuppbyggnader parallellt då försvarsmakten måste återskapa mycket av den förmåga man avses lämna ifrån sig (Försvarsmakten 2025, s. 3).

Den andra principen är att organisationsreformen måste åtföljas av en reform kopplat mot metod. Som vi ser i Kent-Kendall-debatten så avgörs underrättelsers nytta i relationen mellan konsument och producent (Davis 1992). Om inte en ny myndighetsstruktur följs av en stärkt kompetens hos mottagaren i Regeringskansliet och gemensam standard för källvärdering, analytisk osäkerhet och dokumentation finns risken att bättre underrättelseprodukter kan användas fel. Här lyfter FOI fram vikten av att skilja på forskning om underrättelsetjänst och forskning till stöd för underrättelseverksamheten, en skillnad som SOU 2025:78 inte lyfter upp i någon större grad, men som är avgörande för hur kompetens inom metod byggs och finansieras (Totalförsvarets forskningsinstitut 2025, s. 5). Det här stöds med eftertryck av både VR och Lunds universitet, som varnar för utredningens förslag om att  underrättelseforskning i framtiden huvudsakligen ska styras av myndigheternas egna behov (Lunds universitet 2025, s. 4). Vetenskapsrådet understryker också att ansvaret för ett nationellt forskningsprogram bör ligga hos ett oberoende forskningsråd, där medel tilldelas i fri konkurrens (Vetenskapsrådet 2025, s. 3). Om underrättelsesystemet ska kunna utmana sina egna kognitiva låsningar krävs långsiktig, forskarinitierad forskning som inte kan reduceras till politiskt dikterade beställningsjobb (Lunds universitet 2025, s. 4; Vetenskapsrådet 2025, s. 3).

Den tredje principen är teknisk beställarkompetens som måste skapas och bibehållas i staten. Försvarsmaktens och FRAs gemensamma poänger om användarnära teknikutveckling innebär att ingen myndighet kan överlåta åt en central funktion att definiera de disciplinspecifika behoven. Staten måste ha kapacitet att formulera egna krav, värdera erbjudanden från kommersiella aktörer och sätta gränser för vad som är acceptabelt i form av rättslig proportionalitet, datakvalitet och källskydd. Utan den här typen av kompetens finns det stor risk att ett beroendeförhållande likt det som Gundhus & Wathne (2024) beskriver kopplat mot Palantir-fallet.

Den fjärde och kanske viktigaste principen är demokratisk och etisk kontroll som måste byggas in från början och inte läggas till efterhand. Inför igångsättande av varje större datadrivet system så måste man pröva: ändamål, datakvalitetsgranskning, krav på loggning och de beslutskedjor som bär ansvar. I SOU 2025:78 föreslås  en underrättelseombudsman vilket är ett viktigt steg för att stärka internt ansvarstagande och en möjlighet för personal att framföra betänkligheter, men det löser inte behovet av teknisk granskningsförmåga hos Siun och övriga kontrollorgan (SOU 2025:78, ss. 210, 219–226). I Försvarsmaktens remissvar föreslås att Siun som redan hanterar skyddsvärden och bedriver granskningsverksamhet bör ges ett utökat uppdrag och ansvar istället för att en ny kontroll- och utvärderingsfunktion skapas (Försvarsmakten 2025, s. 11), något som är värt att ta på allvar.

Slutsats

Utmaningen för det svenska underrättelsesystemet är inte bristen på ambition. Risken är snarare att rätt förändring genomförs på fel sätt. En ny civil utrikesunderrättelsetjänst, renodlad militär underrättelseförmåga och en stärkt digital infrastruktur är rätt väg framåt. Men om reformen bara innebär att myndigheternas organisationsstrukturer ritas om utan att det förenas med metodreform, ökad teknisk beställarkompetens och stärkt demokratisk kontroll, finns det en risk att Sverige bara byter ut ett stuprörssystem mot ett datadrivet stuprörssystem.

Kontrollerad samverkan innebär här att olika inhämtningsdiscipliner kan användas för att kritisera/pröva varandras bedömningar, att OSINT hanteras som metodologiskt krävande snarare än en lättillgänglig resurs, att kommersiella plattformar används som verktyg snarare än att de tillåts leda analysen och att en demokratisk tillsyn finns i hela informationskedjan från val av källa till färdig bedömning.

Remissvaren från Försvarsmakten, FRA och FOI är samstämmiga: reformen måste genomföras med tydliga ansvarskedjor, bevarad disciplinkompetens och kontroll inbyggd i systemets arkitektur.

Foto: Försvarsmakten