Avskrekking og beroligelse er et begrepspar som har kjennetegnet norsk sikkerhetspolitikk i over femti år siden de ble lansert av Johan Jørgen Holst i 1966. Begrepsparet har holdt seg godt, samtidig som det for enkelte har et litt annet innhold enn tidligere. Hva betyr dette i praksis for militære operasjoner og tilstedeværelse i nordområdene?
La oss begynne med å hevde at avskrekking og beroligelse er et begrepspar som har tålt tidens tann godt. Fortsatt har begrepene forklaringskraft for norsk forsvars- og sikkerhetspolitisk innretning. Dog er det verdt å merke seg at NATO har anvendt et lignende begrepspar siden 2014; ”Assurance and deterrence”. Her ligger en kime til misforståelse og forvirring ettersom det er en forskjell i hva NATO legger i ”assurance” – beroligelse i forhold til den norske bruken av begrepet. For NATO er hovedpoenget med ”assurance” å berolige innad overfor egne medlemsland, ikke utad mot Russland slik Norge tradisjonelt har tenkt.
Profesjonell og avbalansert militær opptreden
Kjernen i NATOs beroligende tiltak ovenfor egne medlemsland består av en relativt omfattende tilstedeværelse med både hær-, sjø- og luftstyrker, samt øvelser som gjennomføres hovedsakelig i medlemsland i det sentrale og østlige Europa. Sett fra Brussel inngår norsk overvåking i nordområdene i denne innsatsen. Det kan også bemerkes at NATOs beroligende tiltak ikke er rettet mot våre største allierte, Storbritannia og USA. Som de største NATO-medlemmene står de for den største militære tilstedeværelsen i Europa, og således til NATOs avskrekking og beroligelse.
Økende fokus på klartider og tilgjengelige styrker på kort varsel er blant ytterligere tiltak som er iverksatt i etterkant av Russlands annektering av Krim i 2014. Verdt å merke seg er at NATOs militære tiltak som skal virke beroligende på NATO-statene, samtidig skal bidra til avskrekkende effekt mot Russland. Dette illustrerer hvor viktig det er at Norge faktisk evner å være ”NATO i nord”. Vi har lang erfaring med å håndheve jurisdiksjon og hevde suverenitet på en fast og forutsigbar måte. Vi opplever at der Nordflåtens og norske styrker møter hverandre i luften eller til havs, så er det preget av profesjonell og avbalansert militær opptreden. Samtidig opplever vi det vi kaller politisk signalering fra tid til annen, gjennom simulerte angrep på radaren i Vardø og flystasjonen i Bodø, annonsering av fareområder eller GPS-jamming. I lys av dette blir balanseringen av avskrekking og beroligelse enda mer aktuelt og kanskje også vanskeligere.
Økende stormaktsrivalisering
Norges geografiske og strategiske beliggenhet er en sentral faktor i betraktninger om avskrekking og beroligelse. Norge ligger langt mot nord. Vi har interesser i Arktis, hvor vi både må forholde oss til klimatiske endringer og en økende internasjonal interesse; Vi har ansvar for jurisdiksjon og forvalter ressursene i store havområder; Og vi grenser mot Russland, hvor den største enkeltfaktoren er nærheten til Russlands strategiske ubåtbaser på Kola-halvøya.
Arktis defineres gjerne som området nord for polarsirkelen. Dette inkluderer deler av fastlands-Norge, Svalbard og Jan Mayen med tilhørende havområder. Ansvarlig forvaltning av de rike ressursene i nord står høyt på Norges dagsorden. Globalt samarbeid bygget på kunnskap og internasjonal rett står sentralt ifølge Utenriksdepartementet. Nettopp at stater har respekt for, og samarbeider om, internasjonal rett i nordområdene er kanskje den mest stabiliserende sikkerhetspolitiske faktoren i vår del av verden. Mange vil likevel hevde at Arktis de senere årene har blitt gjenstand for økt grad av stormaktsrivalisering. Dette begrunnes gjerne med issmelting som gjør passasje gjennom Polhavet til en potensielt viktigere maritim transittkorridor mellom Stillehavs- og Atlanterhavsregionen. Videre med den økende interessen knyttet til mulighetene for ressursutvinning samt økende militær interesse for området for å kunne sikre egne interesser. Foruten arktiske stater har også Kina vist gradvis større interesse for området i senere tid nettopp av disse årsakene.
Forutsigbar norsk overvåking
Det påligger Norge et stort ansvar for håndhevelse og jurisdiksjon i de økonomiske soner vi forvalter i dette havområdet. På tross av at ansvarsområdet er meget stort, vil vi hevde at dette er noe Norge gjør rimelig godt. Kombinasjonen av god situasjonsforståelse i nord, gjennom overvåkning og etterretning på den ene siden og håndhevelse gjennom Kystvakten på den andre siden, gjør dette til en stabiliserende faktor. Søk- og redning og forvaltning av fiskeriressurser ivaretas i henhold til inngåtte avtaler med Russland, i en ellers spent sikkerhetspolitisk situasjon. Det virker beroligende både overfor Russland, men også overfor våre allierte i NATO. At Norge selv sørger for fast og forutsigbar tilstedeværelse, håndhevelse og jurisdiksjon i våre områder kan også virke dempende på effekten av stormaktsrivalisering.
Det samme argumentet kan fremsettes når det gjelder overvåking i våre interesseområder lengst mot nord. At Norge blir sett på som en aktør som har god situasjonsforståelse av hva som foregår i nord kan også ha en beroligende effekt. På den ene siden vil våre allierte ha tillit til at nettopp vi har god oversikt over hva som foregår i våre nærområder. På den andre siden vil Russland finne det forutsigbart og tryggere at det for eksempel er norske enheter som opererer i dette området, enn om andre stater og da gjerne stormakter som gjør det.
Nasjonale og allierte sikkerhetsinteresser
Hvorfor da avskrekking? Avskrekking innebærer kort sagt å sørge for at en potensiell motstander finner det mer kostbart å utfordre norsk suverenitet enn en eventuell gevinst tilsier. Avskrekking overfor andre stater oppnår Norge først og fremst gjennom vårt medlemskap i NATO. Som liten nasjon med store land- hav- og luftområder er vi avhengige av interessefellesskap og allierte. NATO-medlemskapet er først og fremst et grunnleggende premiss for et troverdig forsvar av Norge, skulle det verste skje. Kanskje like viktig kan dette bidra til å støtte oppunder vår håndhevelse av suverene rettigheter og jurisdiksjon. Vår egen forsvarsevne danner videre et viktig grunnlag for at NATO både vil og kan bidra dersom Norge blir utfordret militært. Ikke ved alene å motstå et angrep, men ved å skape en militær terskel i nord med egne styrker både på land, til sjøs, og i luften. I tillegg tilrettelegger Forsvaret for mottak av allierte, og bidrar også på denne måten til en troverdig avskrekkingsstrategi. Samtidig er også hensikten med norske styrkers tilstedeværelse i nordområdene å bidra til beroligelsesdimensjonen. Begrepene avskrekking og beroligelse er med andre ord en god beskrivelse av norsk sikkerhetspolitikk og militær aktivitet i nord.
Som vi har redegjort for så langt, handler avskrekking og beroligelse om å balansere vår relasjon til både NATO og Russland, og om hvordan vi dimensjonerer og posisjonerer oss i dette spenningsfeltet. Vi skal både ivareta nasjonale og allierte sikkerhetsinteresser og bidra til regional stabilitet. Norge er både en av de opprinnelige NATO-landene og samtidig Russlands vedvarende og gamle nabo. På Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) tar vi daglig beslutninger som kan påvirke både avskrekkings- og beroligelsesdimensjonen. Vi leder daglige operasjoner for å ha god situasjonsforståelse, hevder norsk suverenitet og bidrar til håndhevelse av norsk jurisdiksjon gjennom Kystvakten. Vi har fremdeles et nokså begrenset militært samarbeid med Russland på utvalgte områder. Selv om mye av det militære samarbeidet er suspendert etter Russlands ulovlige annektering av Krim i 2014, har FOH noe kontakt med våre tilsvarende institusjoner i Russland. Vi har en åpen skype-forbindelse til nordflåten som testes ukentlig. En slik direkte linje har til hensikt å kunne brukes for å unngå misforståelser og utilsiktede episoder. Vi har også en forbindelse til FSB knyttet til grensevakten, kystvakt og fiskeriforvaltning hvor ledelsen møtes en gang i året. Møtearenaen preges av en god tone og dialog, hvilket har en betydning i denne sammenhengen.
Større forsvar – mindre spenning
Når vi hevder at norsk tilstedeværelse i nord er beroligende overfor Russland, må dette ses ut fra hva som er normaltilstanden. Alternativet, som er økt tilstedeværelse av andre land (les: Stormakter), bryter med normaltilstanden og forstås snarere i en stormaktskontekst enn en naboskapskontekst. I sum antas norsk nærvær å virke stabiliserende. Samtidig ligger det i dette resonnementet at Norge er tilstede i nord ikke bare i kraft av vår egen interesse, men også på vegne av NATO.
Her er det at Norges og NATOs begreper griper inn i hverandre. For at vi skal kunne gjennomføre operasjoner på en slik måte at de beroliger Russland må vi også ha evne til å betrygge våre allierte. Hvis den evnen ikke er tilstede vil våre allierte selv operere i sine interesseområder, sammenfallende med vårt ansvarsområde. Det vil kunne ha negativ effekt på norsk sikkerhet og potensielt virke destabiliserende i våre nærområder.
Den litt selvmotsigende slutningen som trekkes av dette er at vi må øke Forsvarets operative evne for å sørge for at spenningen i nord går ned. Dette kan være krevende å ta inn over seg. Litt forenklet sagt er det slik at dersom Norge ikke evner å hevde suverenitet og jurisdiksjon, og samtidig være premissleverandør for god situasjonsforståelse i våre nærområder, så gjør andre det. Russland har tradisjon for å raskt fylle et vakuum der det finnes, og det er ikke i vår interesse. Det samme gjelder våre nærmeste allierte. Hvis vi ikke evner å ta godt nok vare på NATOs nordlige flanke, så gjør våre allierte det for oss. Det er heller ikke beroligende eller i norsk interesse.
Forsvaret må styrkes
Hva betyr så dette for Norge? Vi har sett økt russisk tilstedeværelse i Norskehavet og Barentshavet de siste årene. Russland opererer oftere med militære styrker og på en mer kompleks måte enn tidligere. For at Norge fremdeles skal være i stand til å være premissleverandør for god situasjonsforståelse i nord, krever det evne til å følge den økte aktiviteten og være tilstede med relevante egne militære kapasiteter. Dette er ett av premissene for at Forsvarssjefen har anbefalt en styrking av Forsvaret i sitt fagmilitære råd. Det er flere grunner til den styrkingen han anbefaler, ikke minst også knyttet til reaksjonsevne og beredskap. Det siste er helt vesentlig for å utgjøre en troverdig militær terskel som, kombinert med NATO-medlemskapet, er det som avskrekker andre land mot å ta seg til rette overfor Norge.
Selv om vi har argumentert for at norsk forsvarsevne må styrkes for at vi selv blant annet skal evne å fremskaffe god situasjonsforståelse i våre nærområder, håndheve jurisdiksjon og hevde norsk suverenitet, er ikke det til hinder for å samarbeide med allierte i nordområdene. Å følge med på russisk aktivitet så langt vest som mot Grønland, Island og Storbritannia er langt mer krevende enn det Norge kan ta på seg alene. Her er det helt naturlig at vi samarbeider med nære allierte. Vårt hovedanliggende er at vi er tjent med at det er Norge som normalt seiler og flyr nord og øst for Finnmark. Og at vi evner å ha oversikt, håndheve jurisdiksjon og suverenitet i våre områder for øvrig. Forsvaret må styrkes for at vi fortsatt kan opprettholde denne formen for normalsituasjon. Og det vil bidra til den rette balansen mellom avskrekking og beroligelse både i en nasjonal og alliert kontekst.
Avskrekking og beroligelse er fortsatt gyldige begreper for forståelsen av Forsvarets innretning overfor Russland. I tillegg må vi i større grad ivareta beroligelse av våre tyngste allierte, for å underbygge målet om regional stabilitet. En forutsigbar og konsekvent ivaretakelse av våre rettigheter og forpliktelser som kyststat er ett sentralt element i denne sammenhengen som også krever en tillitsvekkende håndteringsevne og tilsvarende ressurssetting. Gitt den tiltagende konkurransen for naturressurser i de globale allmenningene, er kanskje Norges viktigste bidrag at vi gjennom vår adferd evner å bidra til at dette skjer basert på de internasjonale rettsprinsippene vi legger grunn.
Foto: KV Svalbard på Svalbard i samarbeid med Norske polarinstitutt (Hedvig Antoinette/Forsvaret)
Denne artikkelen var først publisert i Luftled 3-2019.
